La necesidad de una transformación radical de las Instituciones de Control Financiero Externo en España
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Auditoría Pública nº 57 (2012), pp. 27 - 32
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
Luis Mª Ordoki Urdazi
Secretario General
Cámara de Comptos de Navarra/Nafarroako Kontuen Ganbera
La necesidad de una transformación
radical de las Instituciones de Control
Financiero Externo en España
El presente artículo plantea la importancia que This article analyses the impact that external fi-
RESUMEN/ABSTRACT:
en un sistema democrático tienen las instituciones nancial control institutions have on the democratic
de control financiero externo, para mejorar la trans- system in terms of improving transparency, moni-
parencia, el control y la gestión financiera pública. toring and public financial management. There are
Por ello, frente a quienes se plantean prescindir de those who feel that we can dispose of such institu-
ellas, con la excusa de pretendidas duplicidades en- tions under the pretence that they are duplicated
tre el Tribunal de Cuentas y las instituciones auto- amongst the Court of Auditors and the regional
nómicas de control y de falsos ahorros que se pro- monitoring institutions, as well as the supposedly
ducirían con su eliminación, defiende su existencia, yet false savings brought about by their elimination.
reforzamiento y transformación profunda. Para However, the article defends them stating that they
ello, partiendo de un análisis crítico del funciona- require reinforcing along with a profound change.
miento de estas instituciones, que no han estado, This study begins by critically analysing the inner
en muchas ocasiones, a la altura de lo que de ellas workings of these institutions, which on many oc-
se esperaba, señala las líneas de reforma necesarias casions have not always met what is expected of
para que puedan cumplir de manera adecuada las them. Then, the study outlines the lines of reform
funciones que tienen encomendadas, señalando que necessary for them to adequately fulfil the roles that
los verdaderos ahorros son los que se producen con have been entrusted upon them and points out that
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:
un control financiero externo riguroso, periódico y true savings are to be found in strict, regular and
eficaz que se extienda a todas las administraciones y effective external financial control across all admi-
entidades públicas y que a través de la formulación nistration levels and public entities that contributes
de recomendaciones claras y precisas, ayude a me- towards improving public financial management
jorar la gestión financiera pública. through clear and precise recommendations.
TRIBUNALES DE CUENTAS, REFORMA OCEX, TRANSFORMACIÓN INSTITUCIONES CONTROL
EXTERNO, TRANSPARENCIA Y CONTROL GESTIÓN PÚBLICA, CRISIS ECONÓMICA
COURTS OF AUDITORS, OCEX REFORM, TRANSFORMATION OF EXTERNAL MONITORING
INSTITUTIONS, TRANSPARENCY AND SUPERVISION OF PUBLIC MANAGEMENT, FINANCIAL
CRISIS
27Julio nº 57 - 2012
I.- INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE REFOR- misma, prácticamente nadie se acuerda de las institu-
MAR LAS INSTITUCIONES DE CONTROL EXTERNO ciones de control externo que tienen asignada esa fun-
PARA QUE PUEDAN SERVIR A LA CAUSA DE LA
TRANSPARENCIA, EL CONTROL Y LA MEJORA DE ción como esencial, y se tenga que recurrir a estudios y
LA GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA auditorías de firmas y profesionales privados, para co-
La madurez de las sociedades democráticas se mani- nocer los datos reales de déficit y deuda, por ejemplo, de
fiesta, entre otros indicadores, por el grado de transpa- nuestras administraciones públicas.
rencia y control de la gestión pública y por el modo en Es sorprendente también, que un día sí y otro tam-
que los gestores públicos responden y asumen sus res- bién se destapen casos de corrupción, mala gestión y
ponsabilidades por los resultados de esa gestión. despilfarro de recursos públicos en administraciones,
En este contexto, como puede suponerse, es funda- organismos y entidades instrumentales de aquellas que,
mental el papel y la función que cumplen las institucio- en teoría, deben ser fiscalizados por las instituciones de
nes de control externo de fondos públicos, que tienen control, ante la pasividad de muchas de ellas, cuando
asignada, como función esencial, la fiscalización de la precisamente son estas instituciones las encargadas por
gestión financiera pública. Esta función la ejercen a tra- ley de controlar su gestión financiera.
vés de informes públicos para sus respectivos parlamen- Todo ello pone de manifiesto que en muchos as-
tos, en los que deben pronunciarse sobre la regularidad pectos de su actuación, estas instituciones de control
de los estados financieros de las entidades controladas, externo no funcionan o no están a la altura de lo que
así como sobre la adecuación de su actuación a los prin- se espera de ellas, lo que, en mi modesta opinión, debe
cipios de legalidad, eficacia y eficiencia. llevar a las propias instituciones, a los parlamentos de
En definitiva, en sus informes de regularidad fi- los que dependen y a nuestros responsables públicos, a
nanciera y de gestión, los tribunales de cuentas, deben una reflexión crítica sobre el funcionamiento de estas
aportar a los parlamentos respectivos, a las entidades instituciones, que analice las causas profundas de sus
fiscalizadas y a los ciudadanos en general, una opinión ineficiencias y promueva una reforma radical de su ac-
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técnica, independiente, rigurosa y clara sobre el desa- tuación a fin de que puedan servir a la causa de la trans-
rrollo de la gestión financiera pública, que sirva a los parencia, el control y la mejora de la gestión financiera
distintos destinatarios para evaluar cómo los gestores pública, dado que de lo contrario no faltarán voces que
públicos han gestionado los fondos y recursos públicos cuestionen su propia existencia.
puestos a su disposición por los ciudadanos a través de II.- ANÁLISIS CRÍTICO SOBRE LA REALIDAD DE
sus impuestos. NUESTRAS INSTITUCIONES DE CONTROL FINAN-
Pues bien, la actual situación de crisis económica y las CIERO EXTERNO
consecuencias que conlleva, han dejado al descubierto Partiendo de la necesidad de una reflexión autocrítica
que nuestras instituciones de control, como otras ins- del funcionamiento de las instituciones de control exter-
tancias supervisoras, no han estado, en muchos casos, no, son varios los aspectos que, en mi opinión, se pueden
a la altura de las circunstancias o de lo que de ellas se exponer como claro ejemplo de ineficacia o, al menos,
esperaba. Esto no es nuevo, ni se produce en los últimos que dificultan y traban su correcto funcionamiento:
años, pero sí adquiere ahora con la crisis una dimensión 1.- Instituciones poco independendientes. A pesar de
mayor y las limitaciones e ineficacias de nuestras insti- que la mayoría de las leyes reguladoras de estas insti-
tuciones de control son más evidentes. tuciones proclaman la independencia de las mismas y,
Es sorprendente, que con todo lo que está ocurrien- especialmente, la de sus miembros, la realidad es que
do a consecuencia de la crisis en el plano de la gestión muchos de ellos, son designados por los respectivos
financiera pública, a la hora de controlar, asesorar o parlamentos sobre la base del reparto de cuotas de in-
simplente conocer los datos más elementales sobre la fluencia y poder, más por sus afinidades políticas o para
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agradecer servicios prestados a los partidos que los con que cuentan, las instituciones de control externo
nombran, que por su perfil técnico y su cualificación emitan tan pocos informes y tan desfasados en el tiem-
para ejercer un control independiente y riguroso de la po, además de referirse, en muchos casos, a materias de
gestión financiera pública. Ello, evidentemente, resta poco interés o actualidad, frente a los problemas de fon-
credibilidad a nuestras instituciones de control externo do que afectan a la gestión pública y a las preocupacio-
frente a los gestores públicos y frente a los ciudadanos. nes de los ciudadanos a los que nos debemos.
2.- Instituciones burocratizadas y poco eficientes. Es En la era de las nuevas tecnologías de la comunica-
también una realidad, constatable a través de sus or- ción y de los sistemas presupuestario-contables infor-
ganigramas, que muchas de nuestras instituciones de matizados, que permiten obtener la información casi al
control se han burocratizado en exceso y resultan poco instante, no es defendible emitir informes de fiscaliza-
ágiles y eficientes en su funcionamiento, más pendientes ción más útiles para historiadores que para los gestores
de crear órganos y subórganos, comisiones y subcomi- públicos y parlamentarios que deben trabajar con ellos
siones, jefaturas y subjefaturas, asesores y más asesores, y con datos actualizados para mejorar la gestión pública.
que responden más a un modelo organizativo ya supe- 4.- Muchas áreas de la gestión pública sin control.
rado, que a nuevos esquemas de funcionamiento menos Es patente también que, a pesar de que en ocasiones se
jerarquizados, más ágiles y eficientes, enfocados al tra- habla de posibles duplicidades entre órganos de control
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bajo en equipo, multidisciplinares y flexibles, y en cons- externo, estatal y autonómicos, que de existir habrá sin
tante comunicación con las entidades fiscalizadas, que duda que subsanar, la realidad es la contraria, es decir,
exigen los nuevos tiempos. que hay muchas áreas de la gestión pública a las que
3.- Pocos informes y desfasados en el tiempo. Es no llega el control, ni del tribunal de cuentas ni de los
constatable también a través de los resultados, los pocos órganos autonómicos de control externo, favoreciendo
informes que emiten nuestras instituciones de control áreas de sombras opacas al control. La gran mayoría de
externo y los desfases temporales de los mismos, en oca- nuestros ayuntamientos, diputaciones, mancomunida-
siones de 3, 4, 5 o más años, lo cual los hace completa- des, universidades, hospitales, centros de investigación,
mente inútiles o, en el mejor de los casos, inoportunos. entes instrumentales de todo tipo, órganos jurisdiccio-
No es de recibo que con los medios humanos y técnicos nales, órganos constitucionales y un largo etcétera de
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entidades públicas o sostenidas con subvenciones y ayu- dictorias referencias a las diferentes variables eco-
das públicas, nunca han sido objeto de control ni fiscali- nómico-presupuestarias que se manejan de nuestras
zadas por un tribunal de cuentas, lo cual es simplemente administraciones públicas, el silencio de nuestras ins-
inaceptable en estos tiempos. tituciones de control, que parece no tienen nada que
5.- Escasa incidencia de las auditorías operativas y de decir ni aportar. Parece como si la crisis les hubie-
gestión. Cuestión también recurrente en todas las regu- ra cogido también por sorpresa y estas instituciones
laciones de nuestras instituciones de control desde hace fueran parte del problema por no haber ejercido co-
muchos años, es la necesidad de potenciar las auditorías rrectamente sus funciones y no de su solución como
operativas y de gestión que analicen, más allá de la regu- debiera ser.
laridad contable, la eficacia y eficiencia en la gestión de En este sentido es sintomática la falta de cualquier
fondos públicos, que analicen si hay o no despilfarro de referencia al papel de estas instituciones en las nuevas
los mismos, pero que por desgracia, lucen por su ausen- leyes y regulaciones que se están aprobando en materia
cia en el quehacer de las mismas. de equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera,
6.- Informes farragosos e ininteligibles. Tampoco es como si estas instituciones no existieran o no tuvieran
difícil constatar que el formato, contenido y redacción nada que aportar a la mejora de la actual situación.
de nuestros informes deja mucho que desear: informes III.- LÍNEAS DE REFORMA QUE SE FORMULAN
largos y farragosos, llenos de fórmulas y expresiones im- PARA MEJORAR SU FUNCIONAMIENTO
personales, difíciles de entender, sin una opinión clara Visto el diagnóstico anterior, las líneas de actuación
que nos digan en pocas palabras cómo ha gestionado la para la mejora de las instituciones de control externo
entidad fiscalizada sus recursos desde un punto de vis- son claras y tan solo demandan legisladores valientes
ta financiero, de ajuste a la legalidad y de eficacia y efi- que sepan llevar adelante reformas profundas del actual
ciencia en su gestión. Que señalen los incumplimientos modelo, para ponerlo al día y hacer que funcione para
o infracciones más importantes en que ha incurrido la hacer frente a las nuevas exigencias de una gestión pú-
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entidad, las posibles responsabilidades existentes y los blica moderna.
responsables de las mismas. En fin, que prácticamente En mi opinión, en estos tiempos de crisis no es mo-
nadie lee porque no se entienden, se refieren a cuestio- mento de eliminar las instituciones de control financie-
nes que no interesan o carecen de oportunidad, a la vez ro externo como a veces se insinúa bajo el falso pretexto
que solo ver su extensión desanima a su lectura, incluso, del ahorro que supondría, sino todo lo contrario, de
a quienes trabajamos en esto. reformarlas en profundidad para potenciar sus funcio-
7.- Instituciones de control poco visibles ante la so- nes y puedan servir a la mejora de la gestión financiera
ciedad. También es destacable el bajo perfil que estas pública y a la superación de esta y futuras crisis econó-
instituciones de control tiene ante los gestores públicos micas que sin duda vendrán, generando con sus infor-
y los ciudadanos en general, que en su inmensa mayo- mes y recomendaciones ahorros importantes en aquella
ría desconocen quién las dirige, qué funciones tienen y gestión.
qué aportan a nuestro sistema democrático. Ello es de- En este sentido, propongo algunas reflexiones para
bido, en parte, a que no saben comunicar su trabajo y, su mejora.
en parte, también, a que no son instituciones abiertas a 1ª.- Transformar el actual modelo colegiado de
la sociedad, por las resistencias a ello de muchos de sus gobierno de la mayoría de las instituciones de control
dirigentes que parecen huir de los medios y de la trans- externo de nuestro país, por el modelo unipersonal.
parencia informativa como de la peste. Frente a la burocratización y complejidad organizativa
No está justificado ante la situación de crisis en del primero, el modelo unipersonal se presenta como
que nos encontramos y ante las continuas y contra- más ágil y eficiente.
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La posible concentración de poder en una sola per- dad y publicarse dentro del ejercicio siguiente para ser
sona que podría argumentarse en su contra, puede con- oportunos y útiles a sus destinatarios.
trapesarse, por un lado, con mecanismos de participa- 4ª.- Hacerse más visibles a la sociedad a la que sir-
ción de los auditores y censores jefes de área en la toma ven. Si nuestras instituciones de control externo tienen
de decisiones de la institución en aspectos relativos al asignadas una serie de funciones para mejorar el grado
trabajo fiscalizador que les afecte y, por otro, con ins- de transparencia y control de la gestión pública, es de
trumentos de salvaguarda de sus trabajos técnicos y de pura coherencia que ellas mismas deben de ser trans-
las conclusiones y recomendaciones alcanzadas frente a parentes ante la sociedad, explicando sus actuaciones e
posibles manipulaciones que puedieran darse, como ya informes y enviando mensajes recomendaciones claras
está experimentado con éxito en algunas instituciones. y contundentes a los gestores sobre la necesidad de una
Las razones institucionales e históricas que pueden in- gestión financiera pública responsable y eficaz. Para ello,
vocarse, para mantener modelos ineficientes y no evo- deben ser instituciones abiertas a la opinión pública y a
lucionar hacia nuevas formas de organización más acor- los medios de comunicación, practicando la transparen-
des con lo que demandan los nuevos tiempos no son de cia informativa y actuando con responsabilidad.
recibo en nuestros días. 5ª.- Elaborar más y mejores informes, llegando a
2ª.- Reforzar la independencia de las personas lla- muchas más entidades públicas a las que el control ex-
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madas a dirigir estas instituciones, primando su perfil terno no llega, como la gran mayoría de ayuntamientos,
técnico y un amplio consenso en su designación, más diputaciones, mancomunidades, universidades, hospi-
allá de cualquier sospecha partidista. Las instituciones tales, centros educativos y de investigación, organismos
de control financiero externo no son entidades políticas y entes instrumentales de todo tipo, órganos jurisdic-
o semipolíticas que deban reflejar el sistema de mayo- cionales, órganos constitucionales y un largo etcétera
rías parlamentario, sino instituciones técnicas de con- de entidades que nunca han sido fiscalizadas, evitando
trol cuyo prestigio y credibilidad radica en la cualifica- áreas de sombras en el control de la gestión pública.
ción y el rigor técnico de sus informes de fiscalización No es de recibo en estos tiempos, en los que hay que
y asesoramiento, y en la máxima independencia de sus procurar la máxima eficacia y eficiencia en la gestión
rectores. púlbica, que miles de administraciones, entidades e
3ª.- Acercar el control a la gestión en el tiempo y en instituciones públicas nunca hayan sido fiscalizadas y
el espacio. En mi opinión, es evidente que cuanto más tampoco es serio que, con la excusa de evitar duplici-
cercano se encuentra el control a la gestión más eficaz dades, que practivamente no existen, entre el Tribunal
es. El control lejano en el tiempo y en el espacio pierde de Cuentas y las instituciones autonómicas de control
fuerza, y su papel preventivo y disuasorio se difumina. externo, se esté planteando eliminar estas últimas, con
Por ello, es fundamental que, en un estado autonómi- la excusa de falsos ahorros, cuando la realidad es que
co como el nuestro, existan órganos autonómicos de a muchas entidades públicas, como se ha señalado, no
control externo cercanos a los gestores públicos, que les llega ni el control del Tribunal de Cuentas ni el de
conozcan de primera mano los problemas de gestión las instituciones autonómicas de control y cuando los
existentes y puedan actuar con rapidez e inmediatez, verdaderos ahorros en la gestión pública, se producen
haciendose presentes y visibles con frecuencia ante esos con un control recurrente, adecuado y profundo de la
gestores. misma y a través de la puesta en práctica de recomenda-
Es asi mismo esencial, para que sean efectivos, que ciones claras y precisas de buena gestión que estas insti-
las instituciones de control emitan informes cercanos en tuciones formulen en sus informes.
el tiempo a la gestión fiscalizada que, salvo excepciones, Es esencial también a este respecto, mejorar el tipo
debieran referirse al último ejercicio cerrado de la enti- de informes que se elaboran, su contenido, su claridad
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expositiva y su presentación, con opiniones y recomen- IV.- RECAPITULACIÓN FINAL
daciones claras y precisas sobre los diversos aspectos de En mi opinión, las deficiencias de funcionamiento
la gestión financiera pública sobre los que estas insti- de nuestras instituciones de control externo son claras
tuciones deben pronunciarse, que concluyan con reco- y no son nuevas sino que vienen de lejos y, en muchos
mendaciones claras y factibles de mejora de la gestión casos, responden al propio modelo de control estable-
pública. cido. En este sentido, las líneas de reforma que apunto
6ª.- Reforzar las fiscalizaciones operativas o de ges- son bastante claras y mejorarían notablemente el fun-
tión, completando los tradicionales informes de regula- cionamiento de estas instituciones, si bien la reforma
ridad financiera y de legalidad, con análisis de eficacia y en profundidad que planteo de su modelo de funciona-
eficiencia de la gestión financiera pública, en los que se miento, no está solo en las manos de sus responsables
ponga de manifiesto la utilización que hacen los gesto- sino también, en muchos aspectos, de los legisladores,
res de los fondos y recursos públicos que tienen asigna- que debiera introducir con decisión, cambios esencia-
dos, con el fin de evitar tantas corruptelas y despilfarros. les en las regulaciones de las mismas, empezando por el
En esta línea los informes de fiscalización deben Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador
avanzar en el camino de exigir a las entidades públicas del estado y de su sector público y siguiendo por las ins-
que conozcan sus costes de gestión para poder aplicar tituciones autonómicas de control.
políticas realistas de precios a los servicios que prestan; Como señalo, las deficiencias no son nuevas, pero la
de exigir a las mismas estudios y planes económicos que crisis, sus demandas y sus consecuencias, dejan más a la
aseguren la financiación de las inversiones que aborden vista las carencias que padecemos y las consecuencias
y los gastos futuros de funcionamiento que generen; de no haber actuado con la prontitud, claridad y alcan-
de exigirles planes de viabilidad y equilibrio financiero ce, con que las instituciones de control debieran haber
globales y realistas sobre sus ingresos y gastos que, ante ejercido las funciones que tienen encomendadas.
situaciones de crisis como las que nos encontramos, Quizás así, con las reformas necesarias, estas insti-
aseguren su adecuado funcionamiento económico-fi-
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tuciones de control pudieran dar respuesta adecuada a
nanciero. las importantes funciones que tienen encomendadas y a
7ª.- Siendo más eficientes en la utilización de sus lo que se espera de ellas en cualquier país democrático;
propios recursos y dando ejemplo ante los gestores y resultarían creíbles y podrían ser más útiles a la causa
entidades a los que fiscalizan de una buena gestión pú- de la transparencia, el control y la mejora de la gestión
blica, ya que de lo contrario no resultarán creíbles. Ello financiera pública, contándose con ellas no como parte
incluye, en ocasiones, saber colaborar con profesiona- del problema sino de su solución.
les del sector, tanto para reforzar el contenido técnico En definitiva, o emprendemos el camino de las refor-
de los informes en materias especializadas y complejas, mas en profundidad en el funcionamiento de estas insti-
como para ampliar el ámbito del control a entidades, tuciones de control para que sean útiles y puedan servir
como las locales, que por su número exceden de las po- mejor o no servirán para cumplir su función corriendo
sibilidades de actuación de las instituciones de control y el riesgo de su extinción bien por la vía de la supresión,
en las que esta colaboración, debidamente supervisada bien por la vía de facto, de no contar para nada ni para
y dirigida, permitiría extender de manera periódica el nadie por su inutilidad, como en alguna medida ya está
control a entidades públicas que de otro modo queda- ocurriendo.
rían sin fiscalizar, contrariamente a lo que dice la ley.
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