La reforma tributaria uruguaya de 2006: Algunas consideraciones de economía política y comportamental
←
→
Transcripción del contenido de la página
Si su navegador no muestra la página correctamente, lea el contenido de la página a continuación
La reforma tributaria uruguaya de 2006:
Algunas consideraciones de
economía política y comportamental
Andrés Rius (*)
Borrador final para comentarios
Abril, 2012
__________
(*)
Agradecimientos: El autor agradece a Mario Bergara y Fernando Lorenzo por francos
intercambios de ideas y valiosas sugerencias. Juan Pablo Jiménez realizó agudos y constructivos
comentarios a un borrador anterior. Los descargos usuales se aplican. El autor es investigador del
Instituto de Economía, Universidad de la República (Uruguay). email: arius@iecon.ccee.edu.uyIntroducción
Uruguay adoptó reformas comprehensivas de su sistema tributario en el quinquenio 2005-
2010, que tuvieron su punto cumbre en la aprobación de la Ley 18.083 de diciembre de
2006. Las reformas han ido en la dirección de acercarse a una composición del ingreso
tributario como la observada en países de mayor desarrollo relativo y recomendada por
organizaciones y expertos internacionales. En ese sentido, se eliminaron impuestos
distorsivos de baja recaudación, se redujo la carga sobre el consumo (reduciéndose las
alícuotas del IVA y eliminándose el COFIS, diseñado como un IVA mayorista con efecto
cascada), se re-introdujo el impuesto a la renta de las personas físicas con una cobertura
amplia de las rentas gravadas, y se consolidaron los impuestos a las rentas empresariales
en un Impuesto a las Rentas de Actividades Económicas. Cuando en varios países de
América Latina se expresa la aspiración a poder generar similares cambios, pero se
encuentran dificultades de diversa índole para lograrlos, parece oportuno documentar
aspectos del proceso de reforma en Uruguay, y explorar factores que den cuenta del
resultado.
En particular, los debates sobre reformas a las políticas fiscales suelen concluir con el lugar
común de la importancia de atender a la economía política de los procesos de reforma.
Con esa etiqueta parece aludirse a consideraciones de los efectos distributivos del status
quo y los regímenes tributarios alternativos, su superposición con el mapa de la
organización y participación gremial y política de la sociedad, y las oportunidades y
restricciones que plantean las instituciones políticas y la competencia electoral. La
literatura empírica, y la de orientación teórica que procura darle sustento, han crecido en
las dos últimas décadas, si bien su aplicación a la política tributaria ha corrido con cierto
rezago respecto a otros aspectos de la política económica (como, por ejemplo, la política
monetaria y cambiaria, o la gestión de los grandes agregados fiscales).
Los intentos de construir marcos teóricos que organicen y permitan interpretar
regularidades empíricas han seguido, predominantemente, la ortodoxia neoclásica que
asume agentes económicos optimizadores y con capacidades cognitivas y de cálculo
ilimitadas (aunque en ciertos modelos se introduzcan restricciones o asimetrías de
información). Esa perspectiva ha generado algunas explicaciones interesantes, pero
parece más que oportuno comenzar a explorar sistemáticamente las implicaciones de una
ascendente y rigurosa economía comportamental, que desde experimentos controlados o
naturales expone los frecuentes sesgos, inconsistencias y limitaciones decisorias de
agentes económicos más parecidos a los del “mundo real”.
En base a literatura relevante, y evidencia proveniente de entrevistas y de fuentes
secundarias, este documento construye un conjunto de observaciones plausibles sobre
factores que facilitaron y otros que complicaron el esfuerzo por alcanzar un sistema
tributario más eficiente y equitativo en Uruguay. Ninguna de esas fuentes se examina
exhaustivamente sino que se seleccionan intencionalmente contribuciones que permitan
1construir una narrativa documentada, en diálogo con otra evidencia y conceptualizaciones.
Dicha narrativa se enfoca en aspectos de economía política, introduciendo conceptos y
enfoques de la economía comportamental. A partir de ese estudio, en las reflexiones
finales se exponen algunos lineamientos para el análisis de procesos de reforma
similares.
La literatura sobre economía política
de reformas tributarias
El estudio de las condiciones que han favorecido el establecimiento de ciertas estructuras
tributarias ha sido alimentado desde variadas disciplinas, poniendo en el foco de la mirada
diversas dimensiones de las innovaciones impositivas, y con abordajes que van desde el
ensayo histórico hasta el análisis estadístico más sofisticado. Para los fines del presente
estudio, algunas contribuciones son particularmente relevantes.
Sokoloff y Zolt (2007) adoptan una perspectiva histórica, y elaboran un persuasivo
argumento sobre cómo habrían incidido en las estructuras impositivas del siglo XIX y XX
las desigualdades sociales tempranas al interior de los países de las Américas. Explotando
no solo las diferencias entre países sino también las variaciones entre unidades sub-
nacionales en países federales, muestran que mayores desigualdades económicas (e.g., la
concentración de la propiedad de la tierra) tienden a coincidir con instituciones políticas
más elitistas y en las cuales los derechos democráticos se expanden más lentamente. A su
vez, regímenes económica y políticamente más excluyentes ofrecen mayores resistencias
al avance de la imposición a los ingresos, la propiedad y la riqueza; y a la redistribución a
través de gastos “sociales” como los requeridos para extender la educación pública. Su
análisis llega hasta avanzado el siglo XX, por lo que amerita ser retenido como un conjunto
de hipótesis relevantes incluso a principios del XXI, para entender la ocurrencia de
reformas que buscan mejorar el perfil distributivo de la estructura tributaria.1
Mahon (2004) procura dar cuenta de la ocurrencia de reformas tributarias del estilo de
las promovidas desde los organismos multilaterales en los veinte años terminados en
1995. Esencialmente, examina aquellas reformas que redujeron el nivel y progresividad de
los impuestos a los ingresos y las rentas empresariales, expandieron el IVA (en parte
compensando la caída de los ingresos por impuestos al comercio exterior, que fue
liberalizado), y procuraron fortalecer la autoridad tributaria y las penalidades por
incumplimiento. Identifica una serie de hipótesis que han sido ofrecidas para entender
dichos procesos, “operacionaliza” el concepto de reforma de manera que le permita
realizar un análisis cuantitativo, y define indicadores para reflejar la variación en los
1
Los autores pueden sostener que las estructuras tributarias, y otras instituciones que
evolucionaron en paralelo, no son meramente efectos de los desiguales niveles de desarrollo
relativo de los países porque demuestran que las divergencias en esas instituciones fundamentales
comienzan a tomar forma antes de que ocurriera la gran divergencia en ingreso per cápita.
2determinantes hipotetizados. Encuentra que reformas como las descriptas se asocian
positivamente con la inflación pasada, la existencia de un acuerdo con el Fondo Monetario
que las incluya como condición (especialmente si esto ocurre en el primer año de un
gobierno), el grado de consolidación del régimen político, el carácter más autoritario de
gobiernos democráticamente electos, y la presencia de un partido dominante en el
Legislativo. En cambio, muestran asociaciones débiles o de signo contrario al esperado las
caídas del PBI, la longevidad de un partido en el poder (asociación negativa), el grado de
institucionalización de los partidos políticos, el carácter dictatorial de un gobierno o un
gobierno electo con amplios poderes presidenciales (no asociación), tener un sistema
electoral de lista cerrada y representación proporcional, el número de partidos en el
sistema (asociación positiva débil), y la polarización del sistema de partidos (asociación
negativa).
Aidt y Jensen (2009) combinan la perspectiva histórica con una metodología cuantitativa
sofisticada. Con modelos econométricos “de duración”, analizan los episodios de
introducción de la imposición a la renta en los países actualmente más desarrollados. A
partir de la evidencia empírica, evalúan las siguientes hipótesis (Aidt y Jensen, 2009,
pp.164-166):
H1: La ampliación del derecho a voto hace más probable la adopción del
impuesto a la renta, pero solo después de que alcanza a una fracción
suficiente de la población
H2: El voto secreto aumenta la probabilidad de adopción de impuesto a las
rentas
H3: El impuesto a las rentas es más probable en países y períodos en que los
partidos de izquierda son importantes
H4: Para un cierto nivel de extensión del derecho a voto, la adopción del
impuesto a la renta es menos probable que ocurra en un año electoral, y se
vuelve más probable cuanto más lejos se esté de la próxima elección
H5: Es más probable que sea introducido el impuesto a la renta si otros países
lo han adoptado (especialmente si son países cercanos)
H6: Mejoras en la tecnología de recaudación aumentan las probabilidades de que
sea adoptado el impuesto a la renta
H7: Es más probable que se adopte el impuesto a la renta en períodos de
presiones sobre el gasto público
En la discusión y análisis empírico se incluyen explícita o tácitamente otras hipótesis: e.g.,
el grado de competitividad del sistema electoral tendría efectos ambiguos; la “proximidad”
relevante de los ejemplos a imitar podría ser cultural y no geográfica; la tecnología de
recaudación importa porque afecta los costos de recaudar, pero también lo hacen el grado
de formalización de la economía o la concentración geográfica de los contribuyentes, etc.
La evidencia analizada sería congruente con las hipótesis 5 a 7. La hipótesis 1 se verificaría
pero la expansión del sufragio reduce inicialmente las probabilidades de que se adopte el
impuesto, y recién cuando se ha superado en promedio una participación electoral
del 63% de la población adulta se comienza a verificar la asociación positiva de la
3hipótesis. H2 sería también consistente con los datos, pero no sucede lo mismo
con H3 y H4, contradiciendo evidencia de períodos más recientes.
Otras contribuciones relevantes incluyen Bird, Martínez-Vázquez y Torgler (2008),
que vincula el “esfuerzo tributario” también a factores de gobernanza como la
corrupción y la rendición de cuentas; Castanheira et al. (2009), que examina entre
otros el efecto de la incertidumbre sobre efectos distributivos de las reformas y la
posibilidades de sesgos hacia el statu-quo; y Di John (2006) que discute los roles
relativos de factores económicos, políticos y técnico-administrativos, en la
explicación de reformas tributarias más orientadas a la equidad.
La reforma uruguaya:
¿todos los astros se alinearon?
La breve reseña de literatura, y un examen rápido del proceso de reforma
tributaria en Uruguay desde 2005, podrían alimentar una “historia simple” sobre su
oportunidad y contenidos. Dicha historia señalaría una serie de coincidencias
consistentes con la experiencia y literatura internacional.
La reforma uruguaya comenzó a gestarse en los planteos electorales de la
coalición de izquierda que desde 1999 es el mayor actor electoral nacional, y
desde 2004 ha contado con mayorías para ser dominante en el Parlamento y
tener control del Poder Ejecutivo.2 En ese marco, se propuso simplificar un
esquema tributario que desde los ’80 se había ido poblando de tributos de
estrecha base y escasa recaudación, como respuestas ad hoc a sucesivas crisis
fiscales. Acompañando tendencias regionales, la estructura tributaria había visto
crecer la significación de los impuestos al consumo (primordialmente el IVA e
impuestos a consumos específicos). El país carecía de un impuesto unificado a
las rentas de las personas, tratando a diferentes tipos de rentas personales y
corporativas con una variedad de tasas, con impuestos de baja productividad.
El gobierno electo se propuso alcanzar tres objetivos con la reforma tributaria:
(i) Promover una mayor equidad, relacionando coherentemente la carga
tributaria con la capacidad de contribución de los agentes;
(ii) Promover una mayor eficiencia del esquema impositivo en sentido amplio,
simplificando, racionalizando y vinculando la estructura tributaria a la
capacidad de administración; y
2
La izquierda fue el partido más votado en 1999 pero perdió la carrera por la Presidencia en la
segunda vuelta electoral.
4(iii) Adecuar la política tributaria al estímulo a la inversión productiva y el
empleo.
La coalición operaba de hecho como un partido relativamente disciplinado y
había habilitado a cuadros técnicos principalmente liderados desde el Ministerio de
Economía y Finanzas a proponer una reforma técnicamente sólida pero que por
fuerza debía ser negociada dentro del sector de gobierno. Si bien podría
haberse obviado dada la dominancia parlamentaria, la tradición democrática del
país probablemente pesó para que la propuesta de reforma fuera sometida a
consulta pública y siguiera un trámite parlamentario sin avasallamiento
ostensible de las minorías. No es ajeno a esa cultura el acatamiento de las
minorías de las decisiones mayoritarias, y el respeto de las elites económicas
por el funcionamiento de las instituciones democráticas, aún cuando
producen decisiones que les son adversas en lo material (no es claro si el respeto
por las instituciones democráticas es causa o efecto de una concentración del poder y la
riqueza relativamente baja, según parámetros latinoamericanos).
La reforma empezó a gestarse inmediatamente de asumida la nueva administración, lo
que implicaba la máxima distancia posible a un evento electoral posterior. En ese
momento el gobierno tenía una posición fiscal relativamente cómoda (la principal
amenaza era la acumulación de vencimientos de deuda pública durante el quinquenio de
gestión), pero se percibía como potencialmente más nociva la “deuda social” que se
arrastraba desde la crisis de 2001-2002 y presionaba por expansión y reasignación del
gasto público. El margen de maniobra fiscal permitía que la propuesta de reforma se
presentara como disociada completamente de cualquier condicionalidad, real o
percibida, respecto a los organismos multilaterales de crédito.
Desde la administración previa del derrotado Partido Colorado se había iniciado un
proceso de fortalecimiento de la autoridad tributaria. Ese proceso fue encabezado por un
funcionario de perfil técnico pero con visible respaldo político, a quien la coalición de
izquierda decidió mantener en su cargo al acceder al poder, como reconocimiento a
logros en la reestructura administrativa y en la eficacia del combate a la evasión. En los
hechos, el mantenimiento de un funcionario designado por el partido desplazado debe
haber contribuido a que se visualizara la modernización del sistema y la administración
tributaria como una política de Estado relativamente duradera.
Como puede apreciarse, todos los elementos destacados en los párrafos anteriores han
figurado en el menú de determinantes plausibles de reformas que introducen o fortalecen
un pilar basado en impuestos de tasa progresiva sobre las rentas de los factores (en el
caso de trabajos como el de Mahon reseñado antes, la asociación de algunos
determinantes correría en dirección opuesta, dado su foco en las reformas de los años
‘90s, de orientación contraria a la recién mencionada). De algún modo, podría concluirse
rápidamente y no sin fundamentos que la reforma concretada en el Uruguay de la
segunda mitad de los ‘2000s, resultó de una feliz coincidencia de factores conocidos como
facilitadores de las mismas. Sin embargo, como mostraremos, la “historia simple” de la
coincidencia fortuita escondería complejidades no menores del proceso de reforma, que
5requirieron esfuerzos políticos especiales para resolverlas, y que demandan alguna dosis
de creatividad en su identificación y documentación.
Antes de avanzar hacia esas complicaciones, puede ofrecerse una contribución analítica
preliminar basada en la clasificación de los factores subrayados según su papel en el
resultado de la reforma. Cabe distinguir aquellos factores que serían condición necesaria de
los que podría catalogarse como condición suficiente, reservándose una categoría residual
para los que parecen haber contribuido como facilitadores pero no serían ni necesarios ni
suficientes. La tabla 1 resume ese intento de clasificación, que aporta una perspectiva al
análisis “causal” frecuentemente soslayada por los análisis cuantitativos multivariados.
Tabla 1:
Determinantes inmediatos del “éxito” de la reforma tributaria uruguaya
Condición suficiente Condición necesaria Facilitador
Mayoría parlamentaria Proceso de debate alejado de Gobierno de izquierda
disciplinada y propuesta acto electoral
técnica viable
Disociación de condicionalidad Conducción técnico‐política
externa (necesario para pragmática y flexible
gobierno de izquierda)
Respeto de la institucionalidad Fortalecimiento previo y
política por las elites simultáneo de la autoridad
económicas tributaria
El contenido de la Tabla refleja en realidad una dosis de subjetividad inevitable, dado que
implica definir “éxito” y asumir algunos contra-factuales tácitos. Con esa salvedad, parece
razonable establecer que si se interpreta “éxito” como la introducción de las innovaciones
legislativas y reglamentarias que autorizan a la autoridad tributaria a montar un nuevo
esquema de recaudación, la disponibilidad de un proyecto viable por un partido
disciplinado y con mayoría en el Parlamento serían virtualmente las únicas condiciones
necesarias y suficientes. En cambio, ellas no serían suficientes si el “éxito” (llamémosle
“éxito2”) supusiera además la consolidación del sistema con la aceptación pacífica de los
contribuyentes y bajas tasas de evasión. (En lo que resta de éste artículo, se focaliza en el
primer concepto y procesos asociados, realizándose comentarios laterales y menos
fundados sobre el “éxito2”. Puede considerarse que la reforma uruguaya alcanzó ambos,
si se tiene en cuenta que el partido que introdujo la reforma fue reelecto en 2009, la
economía en general y las finanzas del gobierno en particular no sufrieron trastorno
alguno derivado del cambio de régimen, y cinco años después no existe movimiento
social o político de significación política que propugne el desmantelamiento del sistema
montado en 2006-07.)
Son debatibles, pero muy plausibles, las observaciones que indican que de haberse
aproximado la reforma al momento de la elección, haberse asociado visiblemente la
6reforma con alguna condicionalidad externa, o existir elites económicas dispuestas a
desestabilizar las instituciones, incluso un partido disciplinado hubiera perdido votos
claves y la innovación legal hubiera naufragado. En cambio, aquellos factores listados
como “facilitadores” parecen de una naturaleza tal que su ausencia no determinaría un
obstáculo insalvable para una iniciativa de reforma que contara con las condiciones
necesarias y las suficientes anotadas antes.
Sin embargo, el esfuerzo reformista desplegado principalmente pero no solo durante
2006 tuvo que enfrentar obstáculos no menores, que la “historia sencilla” en gran
medida pasa por alto. En este trabajo se profundizará en algunos desafíos vinculados
a las dimensiones “macro” sociales del proceso de reforma, y en algunos aspectos
“micro” políticos de ese proceso. Se mostrará que pueden ser mejor comprendidos a
partir de conceptos aportados por la Economía Política Comportamental (o behavioral
political economy ; BPE). Por esa razón, la sección siguiente sintetiza algunas de las
contribuciones analíticas relevantes de esa literatura reciente.
Economía Política Comportamental
El campo de la economía comportamental, o behavioral economics (BE), ha
registrado un crecimiento notable y ha ganado espacios en el análisis de las
políticas económicas en la última década. La BE puede describirse de manera
abarcativa como los esfuerzos por contrastar empíricamente los supuestos de
comportamiento de la economía neoclásica, y por desarrollar – en base a la
psicología y otras ciencias sociales – alternativas a aquellos supuestos
empíricamente refutados. Desde esa perspectiva, la investigación reciente ha
iluminado debates de larga data (por ejemplo, sobre los determinantes del
ahorro en las sociedades contemporáneas) y abierto nuevos debates a la
investigación empírica y el desarrollo teórico (por ejemplo, acerca de los
fundamentos de la elección individual y colectiva, y la significación del diseño de
mecanismos y presentación de las opciones por parte de empresas y gobierno).
Muchas de las contribuciones de la BE no son novedosas, pero han adquirido
nueva vigencia al ser respaldadas por evidencia proveniente de diseños
experimentales cuidadosos. En ese sentido, las divergencias del
comportamiento observado respecto al postulado en los modelos de la
economía neoclásica son muy numerosas. Procurando una síntesis, Congdon et
al. (2011) las organizan en (a) problemas de optimización imperfecta, (b)
limitaciones del auto-control, y (c) preferencias no convencionales. Dentro de
cada categoría, la literatura basada en el modelo experimental ha expuesto
varios sesgos, errores de percepción, fallas de la voluntad, efectos inter-
personales o preferencias aparentemente paradójicas que, pudiendo
“racionalizarse” con funciones de utilidad, restricciones y costos ad hoc, bien
ameritan su consideración como supuestos alternativos por derecho propio.3
3
Sobre la variedad de desvíos del modelo neoclásico expuestas por la economía experimental,
véase Thaler y Sunstein (2008). Sobre configuraciones peculiares de preferencias no
7Podría parecer que existen demasiadas formas de ser “limitadamente racional”,
y que siguiendo ese camino conceptual se perdería la disciplina teórica que
otorgan los supuestos convencionales. Sin embargo, dicha defensa de la
tradición principal en economía supondría una valoración de la parsimonia
teórica desmesurada respecto a la validez empírica, y cerrar la puerta
demasiado rápidamente a nuevos enfoques que podrían tener alta productividad
analítica y práctica (Conlisk, 2006).
En la aplicación de los conceptos de la BE a las políticas públicas, se han
planteado al menos dos perspectivas que con legítimas razones reclaman el
rótulo de “economía política comportamental” (behavioral political economy, o
BPE). Partiendo quizás de una noción restringida de lo que es la “economía
política”, la primera define a la BPE como los aportes desde la BE que permiten
explicar la aparente preferencia de las sociedades por ciertas políticas (en el
campo fiscal, e.g., preferencias respecto al tamaño del gasto público, de los
déficits, preferencias por impuestos de cierta naturaleza, etc.). Mientras el
corpus principal de la BE aplicada a la política fiscal se centra en las respuestas
de los agentes a las políticas, la BPE indaga de qué forma los desvíos de la
racionalidad neoclásica pueden explicar el respaldo político con que
aparentemente cuentan determinadas políticas públicas.4 Congdon et al. (2011)
plantean esa distinción y sintéticamente presentan la incipiente literatura de
BPE.
La segunda perspectiva definiría a la BPE de manera más amplia como la
exploración simétrica de las implicaciones de la BE para entender tanto el
comportamiento de los agentes económicos en los mercados como el de policy-
makers y actores políticos que poseen similares limitaciones cognitivas, de
cálculo, de voluntad, o preferencias no convencionales (Berggren, 2011;
Slemrod, 2009, sugiere una agenda similar). Esta perspectiva llega a la
“economía política comportamental” por la misma ruta que la literatura de public
choice llega a la economía política neoclásica: postulando los mismos
supuestos de comportamiento para el gobernante que para los gobernados.
Entendiendo que ambas definiciones no son contrapuestas sino
complementarias, en este trabajo se considerará que la BPE está compuesta
por la unión de ambas perspectivas. En vez de producir una revisión sistemática
de esas literaturas, enseguida se destacan algunas contribuciones relevantes
para comprender reformas como las que nos ocupan, y en las dos secciones
siguientes se muestra su aporte al análisis de dimensiones específicas del
proceso uruguayo.
convencionales, asociadas a la cooperación y a las normas sociales y la identificación con grupos,
ver Bowles y Gintis (2011) y Akerlof y Kranton (2009), respectivamente.
4
Por ejemplo, percepciones sobre “justicia” podrían explicar el nivel y forma de los impuestos
que prefieren los votantes; o la complejidad de ciertos esquemas tributarios podría explicar que se
acepten cargas impositivas que no se respaldarían si se basaran en esquemas más simples y
transparentes.
8Un primer desvío significativo de los resultados experimentales respecto a la
racionalidad neoclásica tiene que ver con la atención desigual que prestan los
agentes económicos “reales” a distintos aspectos de un problema de decisión, o
en general a varias dimensiones de su condición económica. En particular,
cuando perciben que las magnitudes en juego (por ejemplo, de ganancias o
pérdidas) son relativamente pequeñas, tienden a no buscar información,
guiarse por reglas simples, y guiarse por referentes conocidos (es decir,
otros individuos a los que imitar, o valores previos o relacionados de la magnitud
requerida para tomar decisión). Esas estrategias no necesariamente los llevan
al tipo de comportamiento o disposición ante los cambios que adoptaría un
homo economicus (Thaler y Sunstein, 2008). Magnitudes relevantes pueden ser
sub o sobre-estimadas, comportamientos de manada pueden hacer converger
creencias en torno a valores arbitrarios (conduciendo a profecías auto-
cumplidas o auto-destruidas), y las reglas simples pueden arrojar resultados
inadecuados fuera del contexto en que se generaron.
Con respecto a los sistemas tributarios, los contribuyentes pueden enfrentar
obstáculos al cálculo de las cargas efectivas (Slemrod, 2009). Los
obstáculos probablemente varían entre impuestos. La evidencia empírica
sugiere que la complejidad de la forma de cálculo de un tributo, o la visibilidad
de su cuantía, afectan la percepción sobre la carga. Por ejemplo, se ha
mostrado que en impuesto a las rentas con numerosos tramos de ingreso que
tributan tasas progresionales, los contribuyentes tienden a confundir tasas
medias con marginales. O que los consumidores perciben desigualmente la
carga de impuestos sobre el consumo según los precios se publiciten con o sin
el impuesto incluido.
Los agentes de la BE son sensibles a la forma en que una innovación es
presentada (el efecto es conocido como framing de un problema y tiene
extensa historia en la intersección de la psicología y la economía). Según se
estructure un sistema, alguna de sus disposiciones pueden verse como
pérdidas o ganancias.5 Estos sesgos de percepción que introduce la forma de
presentación de una norma interactúan con aspectos no convencionales de las
preferencias, como la preferencia por normas “justas” y/o el acatamiento
condicionado a la “justicia percibida”. Slemrod (2009) destaca las dificultades
que enfrenta la economía neoclásica para dar cuenta a partir de los supuestos
de racionalidad convencionales de los niveles de acatamiento tributario
observados. Los modelos basados en el beneficio de la evasión, las
probabilidades de que la evasión sea detectada por las autoridades, y los costos
de ser encontrado culpable, no parecen capaces de explicar niveles de
acatamiento relativamente altos, incluso en países con elevadas cargas
tributarias. El autor argumenta que es necesario tomar en cuenta preferencias
no convencionales, como son la predisposición al altruismo y la
reciprocidad.
5
Por ejemplo, una deducción sobre la renta empresarial otorgada a firmas que cumplan cierto
requisito puede verse alternativamente como un beneficio para las elegibles o una penalización
para las excluidas.
9Todas estas regularidades, aportadas en buena medida, por la economía
experimental, tienen implicaciones sobre cómo los agentes responden a la
política tributaria y a cambios en la misma. Pero, más directamente en nuestra
área de preocupaciones, también tienen repercusiones sobre las actitudes,
opiniones y eventualmente comportamientos políticos, generando desafíos y
oportunidades para los reformadores. A su vez, parece pertinente admitir que
los comportamientos de los actores políticos y formuladores de políticas puedan
exhibir algunas de estas mismas características. Si bien esos actores tienen
incentivos y recursos mayores que el contribuyente promedio para remediar
limitaciones cognitivas o de cálculo, también participan de un conjunto de
interacciones igual o más complejo con otros actores políticos, burocracias
públicas, y organizaciones sociales y económicas. En las dos secciones
siguientes se examinan facetas importantes del proceso y resultados de la
reforma tributaria en Uruguay, apelando a las regularidades y conceptos de la
BPE tal como fuera definida más arriba y sumariamente ilustrada aquí.
“Macro” economía política: la batalla
por la opinión de la clase media
Al menos uno de los miembros del equipo técnico reformista percibe aún hoy que la
reforma se realizó “a pesar” de que se perdió “la batalla por la clase media”.6 En la
afirmación hay implícito un sentimiento de derrota, en una disputa en la que habrían
salido airosos los opositores a los cambios. Dicho de otro modo, desde el gobierno se
percibió que no se había logrado convencer a un segmento fundamental del electorado de
que la reforma no era un ataque a sus intereses, y menos aún que sectores importantes de
esas mismas capas medias incluso resultarían favorecidos por los cambios en el esquema
tributario.
Esa percepción desde el gobierno era al menos parcialmente alimentada y reforzada por
las apreciaciones de analistas de opinión. Antes de concretada la reforma, el experto en
opinión pública Oscar Bottinelli identificaba como uno de sus flancos débiles su presunta
incidencia sobre las capas medias. En su enumeración de desafíos, menciona:
Un quinto eje tiene que ver con que la oposición considera que esto afecta
fundamentalmente a la clase media y media acomodada; la más baja no queda afectada
por los impuestos y con relación a la más alta hemos visto que a las grandes inversiones,
sobre todo las extranjeras, se las declara zonas franca o proyectos de interés nacional, es
decir que tienen exenciones impositivas totales o muy amplias, y además tienen acceso a
una gran movilidad de capital, pueden moverse en el mundo de una manera a la que no
6
Entrevista a Fernando Lorenzo, Jefe de Asesores del Ministerio de Economía y Finanzas
durante el proceso de reforma, y Ministro desde 2010.
10puede acceder el individuo de los niveles medios. (Oscar Bottinelli, en el programa radial
En Perspectiva, 11 de noviembre de 2005, recuperado de
http://www2.factum.edu.uy/estpol/anapol/2005/anp05041.html, 31 de enero, 2012)
A poco de entrar en vigencia la reforma, la politóloga (hoy Senadora) Constanza Moreira
observaba:
En un sistema capitalista (como el nuestro) la democracia es estructuralmente
dependiente del capital (y eso nos lo recuerda, todo el tiempo, el equipo del Ministerio de
Economía). Pero al ser democracia, y existir el voto universal, debe contar con el apoyo de la gente.
Así, es un sistema inestable, que requiere de un sistema de “cooperación entre clases”.
¿Contempla esta reforma tributaria el postulado político de la “cooperación entre clases”? En países
como Uruguay, la clase media siempre será el fiel de la balanza. (Constanza Moreira, “La Reforma
Tributaria y la Popularidad del Gobierno”, columna en LaRed21,
http://www.lr21.com.uy/comunidad/267639-la-reforma-tributaria-y-la-popularidad-del-
gobierno, recuperado 31 de enero de 2012)
Luego de la entrada en vigencia de la reforma, el politólogo Daniel Chasquetti afirmaba en
su balance del año 2007:
Los partidos de la oposición fustigaron duramente estos cambios, por entenderlos recesivos para la
economía e injustos para el contribuyente. Este discurso, centrado en la idea de que la reforma
golpeaba a la clase media ganó a un importante segmento de la población, lo cual se vio
rápidamente confirmado en las encuestas de opinión pública. (Chasquetti, 2008)
El estado de la opinión pública parecía reflejar más incertidumbres que oposición, al
menos con la reforma como un todo. Según una encuesta de la empresa Factum en
diciembre de 2006, solo el 22% de los consultados esperaba que la reforma les beneficiara
en términos netos, mientras un porcentaje algo superior (24%) esperaba resultar
perjudicado, 17% no anticipaba mayores cambios y 37% --el segmento mayor de opinión—
declaraba carecer de bases para determinar si sería beneficiado o perjudicado (radio El
Espectador, http://tecno.espectador.com/1v4_contenido.php?id=85408&sts=1, recuperado el
31 de enero, 2012). Unos meses más tarde (en abril de 2007) las expectativas pesimistas
habían aumentado a 27%, las optimistas bajaban a 19%, manteniéndose básicamente
incambiados los otros porcentajes (reportados por Moreira,
http://www.lr21.com.uy/comunidad/267639-la-reforma-tributaria-y-la-popularidad-del-
gobierno, recuperado 31 de enero de 2012).
Sin embargo, para el gobierno resultaba difícil de asimilar el débil respaldo para una
reforma que se estimaba generaría muchos más ganadores que perdedores, en particular
dentro de las capas medias. En efecto, simulaciones ex ante prolijamente ejecutadas por
la Asesoría Económica de la Dirección General Impositiva (en González Amilivia, 2007)
indicaban que, más allá de los márgenes de error inevitables, quienes tributarían menos
con el cambio de régimen (“ganadores”) superaban ampliamente en número a quienes
pasarían a tributar más luego de la reforma (“perdedores”). Los resultados, presentados
en el Cuadro 1 resultan de esos ejercicios y toman en cuenta todos los cambios
introducidos por el nuevo régimen, incluidos tanto los que modifican la tributación a las
rentas como los que lo hacen con los tributos al consumo.
11Cuadro 1
Distribución de hogares “ganadores” y “perdedores” por deciles
Fuente: González Amilivia (2007), Cuadro A.7.
Como puede apreciarse, casi en cualquier definición razonable de “clase media”, era de
esperar que por el diseño de la reforma una amplia mayoría de los hogares en esos
estratos fuera a percibir un beneficio neto positivo del cambio de sistema. Más en general,
el contundente 83% global de “ganadores” contrastaba con la distribución –mayormente
dubitativa o adversa—de las expectativas de la opinión pública antes citadas.
¿Cómo es posible reconciliar la “percepción” de los actores y analistas, y los datos de
encuestas de opinión, con las estimaciones de incidencia? De hecho, no es difícil ubicarlas
en un marco analítico coherente a partir de algunas constataciones complementarias, y
aportes específicos de la economía comportamental. Los elementos que contribuirían a
una caracterización más precisa de la batalla “cuesta arriba” por la opinión de la clase
media se vinculan con:
(i) La naturaleza de los cambios tributarios y las capacidades cognitivas
(ii) La magnitud de las variaciones de bienestar y las capacidades cognitivas
(iii) Las capacidades cognitivas y la incertidumbre sobre incidencia individual
(iv) La percepción sesgada de la ubicación propia en la distribución del ingreso
En primer lugar, la reforma comporta una serie de modificaciones al régimen tributario
que individualmente y en conjunto complican la evaluación que los agentes económicos
pueden hacer de sus efectos. Es sabido que los impuestos indirectos (eliminados o
reducidos en la reforma de 2006) son más susceptibles a efectos de “ilusión tributaria”
que los impuestos directos (Slemrod, 2009). No solo son menos “visibles” para el
contribuyente sino que la incidencia efectiva de un impuesto a transacciones económicas
es compleja de evaluar debido a que depende de varias elasticidades y situaciones de
poder de mercado (en la venta al consumidor final y hacia atrás en la cadena de valor),
desconocidos para la enorme mayoría de los agentes, y de determinación inviable para la
casi totalidad del electorado.
12Junto a esos “beneficios” difíciles de calcular y oscuros, la reforma introducía un impuesto
directo a las rentas, de menor “ilusión” y con connotaciones no triviales de justicia
distributiva. A su vez, mientras el impuesto a la renta personal, y especialmente la porción
por rentas del trabajo, es especialmente “visible” y de incidencia poco ambigua, es menos
claro que lo mismo pueda asumirse respecto al impuesto a las rentas de las empresas. Al
menos en alguna combinación plausible de supuestos sobre estructuras y poder de
mercado, las empresas pueden trasladar ese impuesto a otros agentes en las cadenas
productivas, y eventualmente al consumidor. La existencia entonces de impuestos directos
“más directos que otros” oscurece la comprensión del contribuyente/votante medio sobre la
forma en que se distribuyen las cargas del nuevo régimen en la sociedad.7 Estas
consideraciones (encapsuladas en el rótulo (i), más arriba) darían una primera
justificación para la opinión dubitativa y adversa de muchos votantes.
En segundo lugar, la complejidad de cálculo y carácter asimétrico de los impuestos
eliminados o reducidos respecto a los creados, son potenciadas por la reducida magnitud
de los cambios netos generados (factor (ii) antes mencionado). Siendo el más visible de los
impuestos indirectos, la reforma impulsó cambios en el IVA que, en un análisis simplista,
podrían considerarse “modestos”: la tasa básica se reduciría en solo un punto porcentual
(de 23 a 22%) y aquellos bienes gravados a la tasa mínima (una condición no del todo
visible al consumidor poco informado) verían una reducción de 14% a 10% en su alícuota.
Este hecho, sobre el que es fácil imaginar que se concentre la atención de los
contribuyentes, omite la eliminación de un impuesto de naturaleza similar y de efecto
compuesto al IVA (el COFIS, que gravaba la circulación interna de bienes y la importación a
un 3%), pero ese impuesto contaba con una historia y visibilidad mucho menores, y sus
consecuencias cuantitativas precisas eran estimables solo mediante cálculos de alguna
complejidad.
Como se vio, la economía comportamental observa que los agentes económicos con
capacidades cognitivas y de cálculo finitas tienden a responder como anticipa la economía
neoclásica a partir de ciertos umbrales de significación de las modificaciones a su entorno.
Por debajo de dichos umbrales, tienden a actuar en base a reglas simples, o siguiendo a
actores que consideran mejor informados. Esto les permiten evitar búsquedas de
información y análisis complejos, y tomar decisiones subóptimas pero “satisfactorias”. El
Cuadro 2 muestra que, efectivamente, las variaciones esperables a partir de la reforma, en
la carga tributaria de la mayoría de los contribuyentes, eran relativamente modestas al
tomarse en cuenta todos los impuestos modificados.
7
Agradezco a Juan Pablo Jiménez por esta observación.
13Cuadro 2
Carga tributaria sobre ingresos, antes y después de la reforma
(“situación actual” es la previa a la reforma)
Fuente: González-Amilivia (2007), Cuadro A.6.
El Cuadro muestra que luego de cálculos complicados, los cinco primeros deciles podían
anticipar en promedio reducciones netas de su carga tributaria de entre 3 y 4%; los deciles
sexto a octavo esperarían reducciones netas de su carga entre 1 y 3%, en tanto, de los dos
deciles que verían incrementada la carga, el noveno esperaría un cambio neto cercano a
medio punto porcentual. En tanto para un agente maximizador de la teoría neoclásica no
hay efectos netos “pequeños”, para los agentes más realistas de la BE, enfrentados con
una reforma que se presenta como neutral respecto al déficit público y la carga tributaria
total, no parecería del todo “irracional” presumir pocos cambios netos, y por tanto guiarse
por la regla sencilla de “esperar y ver”, e incluso seguir las señales y comportamientos de
otros agentes, en lugar de realizar trabajosas indagaciones y análisis por cuenta
propia.
En tercer lugar, podría imaginarse que la batalla por la opinión pública podría haberse
ganado con más difusión de evidencia como la de los dos cuadros anteriores. Sin embargo,
un tercer factor de economía política y comportamientos impediría percibir un respaldo
público mayor o más entusiasta a la reforma. Diversos autores (Fernández y Rodrik, 1991;
Castanheira et al., 2009) han observado que el hecho de que una reforma genere
beneficios netos positivos para una mayoría no garantiza el respaldo mayoritario del total
de afectados, cuando existe incertidumbre sobre quiénes serán los ganadores y quiénes
los perdedores. Este resultado se obtiene con agentes que poseen información completa y
las capacidades decisorias del homo economicus neoclásico, y solo requiere que cada
agente (o una porción suficiente de ellos) desconozca de qué signo serán los resultados
que obtendrá (el análisis sigue siendo válido incluso si los agentes conocen con exactitud el
tamaño de las pérdidas o ganancias que generará la reforma, pero desconocen cuál será
el resultado que obtendrán individualmente). Las limitaciones cognitivas de la economía
comportamental solo ampliarían el rango de situaciones en que se podría observar esta
paradoja.
14Como muestra el Cuadro 1, la proporción de “ganadores” netos es amplia, pero no ofrece
a quien conociera esos cálculos (especialmente en los cinco deciles superiores) la certeza
de no resultar perjudicado. Si se añade la evidencia del Cuadro 2, se podría asumir que los
márgenes de variación en las circunstancias de ganadores y perdedores serían exiguos, lo
que podría extender la incertidumbre individual sobre el resultado hacia abajo en la escala
de ingresos. En un mundo de agentes con información completa (excepto respecto al
impacto individual de la reforma), contribuyentes sofisticados de los seis primeros deciles,
equipados con los datos del Cuadro 1, podrían concluir que sería altamente improbable
que resultaran perjudicados (los porcentajes de ganadores están por encima de 95% hasta
el sexto decil). Pero ello requiere el supuesto adicional de que los contribuyentes conocen
con precisión su ubicación en la escala de ingresos, y eso conduce a un cuarto factor
“comportamental” fundamental (iv), que complicaría el éxito en la batalla por la opinión
pública.
En Uruguay existe evidencia anecdótica amplia de votantes que respaldaron a un gobierno
que había anunciado sin tapujos su disposición a mejorar la relación entre las cargas
tributarias y la capacidad contributiva, pero se encontraron sorprendidos por lo que la
reforma propuesta les requería tributar. Esta “sorpresa” o “desazón” suele focalizarse más
específicamente en el diseño del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, por lo que es
de interés presentar la opinión de los uruguayos sobre ese impuesto en fechas próximas a
la aprobación de la Ley reformista.
Cuadro 3 Opinión sobre el IRPF en encuestas nacionales (en %)
Noviembre 2006 Abril 2007 Setiembre 2007
A favor 27 23 29
Neutro 11 12 12
En contra 47 47 49
No opina 15 18 10
TOTAL 100 100 100
Fuente: sitio web de CIFRA, González Raga y Asociados;
http://www.cifra.com.uy/novedades.php?idNoticia=17, recuperado 31 de enero de 2012
Esas opiniones contrastan con mayor fuerza aún con las simulaciones del gobierno sobre
ganadores y perdedores por la creación de éste tributo respecto a la carga del Impuesto a
las Retribuciones Personales que le precedía (González Amilivia 2007, Cuadro A.7).8
Frecuentemente los votantes decepcionados atribuían su situación a un error del gobierno
en la caracterización de los estratos altos, a los que supuestamente correspondería por
justicia asumir el impacto de los cambios. En términos coloquiales, se cuestionaba una
reforma que cargaba demasiado a “la clase media”. La misma evidencia anecdótica
ocasionalmente observa que esos votantes sorprendidos mostraban indicios de una
capacidad contributiva relativamente alta. ¿Es posible que las opiniones de los individuos
8
Si bien el IRPF grava otras rentas no captadas por el IRP, las innovaciones en esa materia
serían mayormente irrelevantes para los seis o siete primeros deciles, que esencialmente verían
una sustitución del segundo por el primero, con el efecto de una rebaja en las tasas efectivas
medias.
15se apoyaran, al menos parcialmente, en una percepción errónea de su ubicación relativa
en la distribución del ingreso? Hasta hace poco existía evidencia parcial de que tal sería el
caso. Afortunadamente, en la actualidad existe también evidencia bastante más precisa y
rigurosa de que esos sesgos perceptuales existen, afectan a espectros amplios de la
estructura social, y son de tamaño considerable.
Cruces et al. (2011) diseñaron y ejecutaron un fascinante estudio que, si bien se basa en
muestras representativas de la población del Gran Buenos Aires, tiene la virtud de referir a
una población suficientemente próxima en lo cultural y socio-económico, como para ser
altamente relevante a la realidad del Uruguay. Su estudio comienza por pedir a los
ciudadanos encuestados que, sabiendo que en Argentina existen alrededor de diez
millones de hogares, indiquen cuántos millones creen que tendrían ingresos inferiores a
los de su propio hogar (con lo que se identifica el decil “percibido”). Posteriormente, se
ofrece a los entrevistados una tabla que señala los umbrales de ingreso que marcan los
límites entre deciles de hogares en la Argentina, y se pide que indiquen en qué tramo se
ubican los ingresos del hogar (obviamente sin referencia a su correspondencia a deciles;
con lo cual se identifica el decil “objetivo”). El Gráfico 1 presenta los resultados principales
de la confrontación de auto-percepción y ubicación objetiva.
Gráfico 1
Decil percibido y sesgo de percepción,
según decil objetivo, en Cruces et al. (2011)
Fuente: Cruces et al. (2011), Figura 4
El panel izquierdo del Gráfico muestra el promedio de “decil percibido” (derivado de la
primera pregunta) según la ubicación objetiva del respondente en la distribución real del
ingreso (la segunda pregunta). Como puede apreciarse, en promedio los entrevistados
del primer decil creen estar en el cuarto decil o por encima. Los sesgos hacia arriba se
verifican hasta el quinto decil (los del cuarto decil en promedio se perciben algo por encima
del quinto). En cambio, desde el tope de la distribución hacia la mediana se observan
sesgos en el sentido contrario. Los encuestados que en realidad pertenecen al decil
superior de la distribución del ingreso en Argentina se perciben en promedio por debajo
del séptimo decil. Algo similar, aunque de magnitudes decrecientes, se aprecia hasta el
16sexto decil. El resumen de los sesgos (posición real menos posición “percibida”) según
ubicación en la escala real se presenta en el panel derecho.
Los autores encuentran una forma elegante y precisa de aportar evidencia sobre una
observación de larga data en la literatura sociológica (Germani, 1963), con
importantísimas implicaciones para la política pública y la política más en general.9
Para los fines de éste artículo, cabe resaltar que sesgos como los constatados
plantean a los reformistas un “efecto tenaza” en su batalla por la opinión de la clase
media. De un lado, la reforma sería condenada por los estratos más altos que,
teniendo presumiblemente mayor capacidad de cálculo y análisis, conocen con
relativa precisión lo que pagarán y lo consideran excesivo para su auto-imagen de
integrantes de las capas medias. Del otro, los votantes de los deciles más pobres
(previsiblemente con menores niveles educativos medios, y por tanto menor
capacidad de acceso y procesamiento de información) están más expuestos a
señales de líderes de opinión y/o sus referentes de estratos más altos, y por
considerarse de estratos superiores a los que ocupan son potencialmente
movilizables por el discurso que cuestiona el “ataque a las clases medias”.
Adicionalmente, por su mismo sesgo, son poco receptivos a mensajes del reformador
que destaquen que los mayores beneficios de la reforma fluirían hacia los más pobres
de la sociedad (porque incluso los más pobres no se consideran en esa ubicación).
Un resultado adicional del estudio de Cruces et al. agrega otro nivel de complejidad, al
observar que el sesgo hacia arriba de la auto-ubicación de los más pobres se asocia
con mayores resistencias a las políticas redistributivas.
En suma, las razones del eventual “éxito” de la reforma uruguaya de 2006-07 deben
buscarse en factores que permitieron superar complejidades de información,
conocimientos y cálculos que hacen virtualmente imposible que una reforma profunda y
orientada a la eficiencia y equidad reciba apoyos vocales y activos desde el electorado.
Dos consideraciones adicionales desde el mismo enfoque que venimos propugnando
podrían contarse como facilitadores que compensarían solo parcialmente las
complicaciones anteriores. Por una parte, al menos en el caso uruguayo, a elites sociales
globalmente integradas y que quieren presentarse como modernas les puede haber
resultado difícil oponerse tajantemente a una reforma que alinea un poco más la
estructura y regulación tributaria a las de las sociedades que usualmente se citan como
avanzadas y dignas de imitar. Un “efecto demostración” internacional podría haber
frenado en parte una defensa más descarnada de intereses particulares.
Por otra parte, la disconformidad extendida en la opinión pública no parece haberle
costado demasiado al gobierno en términos de apoyos electorales. Si bien podría
argumentarse que tal desempeño podría asentarse en un cálculo puramente económico y
objetivo que incluyera otras ganancias materiales recibidas durante la administración
reformista (el PBI creció 25% entre 2006 y 2009; el desempleo y la pobreza cayeron
significativamente), también cabría atribuir el buen desempeño electoral a un ajuste
gradual de las expectativas pesimistas a las realidades tributarias post-reforma, y/o a que
los votantes no se guían exclusivamente por consideraciones económicas, cobrando
relevancia los liderazgos, valores o ideologías, que no figuran en el menú estándar de
9
Agradezco por la cita a Fernando Filgueira
17También puede leer
