CRISIS Y EMPLEO PÚBLICO EN ESPAÑA - Koldo Echebarría Congreso Internacional de Recursos Humanos
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CRISIS Y EMPLEO PÚBLICO EN
ESPAÑA
Congreso Internacional de Recursos Humanos
Vitoria-Gasteiz, 9 de Junio, 2010
Koldo Echebarría
con la colaboración de Cesar Rodriguez y Vania
SalgadoCONTENIDO
I. El tránsito inevitable de la crisis hasta el empleo
público
II. ¿Qué empleo público? Indicadores de cantidad y
calidad
III. ¿Qué modelos de transformación para el sector
público en la crisis?
• Ajuste sin reforma
• Reforma eficientista
• Reforma de mercado
• Reforma gerencialista
IV.Una reflexión sobre el futuroI. El tránsito inevitable de la crisis
hasta el empleo público
3La “gran recesión”: una crisis insospechada de enorme magnitud
y profundas consecuencias …
2006 2007 2008 2009 2010 2011
4
Fuente: World Economic Outlook, Abril 2010. FMI…especialmente, en el caso de España, sobre el empleo
5
Fuente: World Economic Outlook, Abril 2010. FMI… cuya respuesta fiscal contracíclica, combinada con la caída de
los ingresos, ha generado un fuerte desequilibrio en las cuentas
públicas…
6
Fuente: World Economic Outlook, Abril 2010. FMI… y una trayectoria ascendente de la deuda, especialmente en
los países desarrollados y, en particular, en España
Países del G‐20: ratios de deuda del
gobierno general
(En % del PIB)
7
Fuente: World Economic Outlook, Abril 2010. FMI Fuente: World Economic Outlook, Abril 2010. FMIEn el largo plazo, a la deuda resultante de la crisis, se suman los
efectos fiscales del envejecimiento de la población
8
Fuente: Comision Europea,(Dominguez Martinez, Lopez del Paso, 2009)En el corto plazo, las economías con altos niveles de deuda y
perspectivas de crecimiento débiles son especialmente
vulnerables
9
Fuente: World Economic Outlook, Abril 2010. FMI Fuente: World Economic Outlook, Abril 2010. FMIPudiendo ver amenazada su capacidad de financiamiento si los
inversores empiezan a desconfiar de su liquidez o solvencia
10
Fuente: Base de datos de la OCDE y Economic Outlook 2010 Fuente: BloombergEl ajuste fiscal es la única salida posible para devolver la
confianza a los mercados y el gasto en salarios lo primero que
llevarse a la boca
11
Fuente: Comision Europea, 2010 Fuente: World Economic Outlook, Abril 2010. FMIA modo de conclusiones:
| La crisis marca un punto de inflexión en la economía global: (i) giro
a los países emergentes; (ii) reducción de la capacidad de
endeudamiento y nueva regulación financiera; (iii) nuevo rol del
Estado y déficit de gobernanza global
| La crisis abre un período largo de restricciones fiscales en la
mayoría de los países desarrollados, que se agudizarán con
crecimientos débiles y perspectivas demográficas adversas.
| En el corto plazo, la percepción de los mercados en los países más
vulnerables va a marcar los pasos a dar (empleo público y
transferencias van a seguir en el punto de mira de más ajustes)
| En el mediano plazo, las reformas orientadas a crecer y crear
empleo sostenible son el único camino para mejorar
competitividad y ganar espacio frente a futuros ajustes
| La calidad de la política importa también en los países
desarrollados
| España se enfrenta a la primera gran crisis fiscal de la democracia,
12
en medio de un enorme desafío de transformación de su modelo
de crecimiento e inserción en la economía globalII.¿Qué empleo público? Indicadores
de cantidad y calidad
13España tiene un sector público de tamaño intermedio entre los
países desarrollados, con una participación del empleo público
igualmente intermedia en la población ocupada
14
Fuente: Laborsta, OITLa factura salarial es, sin embargo, relativamente más alta que la
media, considerando el tamaño
15
Fuente: Eurostat y base de datos de la OCDEy los salarios han crecido más en los últimos años
16
Fuente: Laborsta, OIT en base al Labor Force SurveyLa compensación por empleado público en comparación a la
renta per capita, también es relativamente alta …
17
Fuente: Laborsta, OIT y World Development Indicators, Banco Mundial… pero las horas trabajadas son comparativamente bajas
18
Fuente: Laborsta, OIT en base al Labor Force SurveyNo es extraño que los escasos estudios disponibles muestran
que la productividad agregada o la eficiencia de algunos
sectores y programas sea relativamente baja
Indicador institucional compuesto de la eficiencia del gasto
público en educación
(agregación multiplicativa)
Fuente: Elaboracion propia en base a GGDC 60‐Industry Database Fuente: OCDE (Gonand, Joumard and Price, 2007)
19Más preocupantes son los indicadores de calidad. La efectividad
agregada es baja e inferior a la que correspondería por el nivel
de renta
X
X
X
X
X
X
X
X
Valores ajustados
X X = por ingreso per
capita
X
20…con notas particularmente bajas para la gestión pública por
baja flexibilidad…
21…escasa orientación del empleo a una gestión más funcional y
abierta al exterior de los puestos de trabajo
22…insuficiente orientación a resultados de la gestión del gasto
público…
23…y ausencia de una función directiva profesional con reglas
específicas y foco en objetivos de eficacia y eficiencia
24Algunas conclusiones:
| El empleo público, aunque contenido en su tamaño
agregado, ha visto incrementar su coste, especialmente si
consideramos las horas trabajadas
| La productividad y la eficiencia, según los estudios
disponibles, son relativamente bajas
| Los indicadores disponibles para medir la eficacia tampoco
señalan un buen desempeño
| Los indicadores de gestión pública revelan una baja
incorporación de las innovaciones institucionales que
incentivan la eficacia y la eficiencia
| No podemos pretender que el sector publico ejecute unos
valores en ausencia de las instituciones que la experiencia
indica que son esenciales para alcanzarlos
| La “reforma pendiente” para que la gestión publica opere en
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el contexto de las restricciones fiscales descritas
anteriormente, es de gran caladoIII. ¿Que modelos de transformación
del sector público en la crisis?
26AJUSTE FISCAL SIN REFORMA
| Ajuste no es reforma: lógica de estabilización, sin reparar en
la eficiencia, ni equidad en la asignación de recursos
| Modalidades:
y Ajustes en el gasto mediante nuevos paquetes o ajustes selectivos
de programas específicos
y Estrategias de “desgaste” prolongadas en el tiempo (deflación
salarial, congelación de plantas y racionamiento de servicios)
| Implicaciones:
y Exacerba las disfunciones de la organización preexistente
y Envejece, desmotiva y perjudica la desprofesionalización del
empleo público
y Debilita las capacidades de respuesta del Estado a nuevas
necesidades
y En el corto plazo, puede dar sentido de necesidad a una verdadera
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estrategia de reformaREFORMA EFICIENTISTA
| La autoridad presupuestaria y el ciclo del gasto como ejes de
la reforma
| Establecimiento de normas para reducir la discrecionalidad
en la planificación y ejecución del gasto
| Iniciativas centrales de mejora de la eficiencia (revisiones de
programas y proyectos)
| Implicaciones:
y Fortalecimiento de la disciplina agregada del gasto público
y Creación de sistemas de medición y control del gasto
y Aprovechamiento de economías de escala en funciones
transversales y reducción de duplicidades
y Difícil de reconciliar con la diversidad y especificidad de los
servicios públicos
28REFORMA DE MERCADO
| Desplazamiento de funciones (asignación, producción y
financiación) del sector público a mecanismos de mercado
y Venta de activos
y Externalización de servicios
y Cobro por servicios
| Implicaciones:
y Puede enmascarar una no‐reforma
y La mayor eficiencia de la oferta depende de las condiciones de
provisión y producción de la misma (competencia real y
gestionada)
y El cobro por servicios (que es bajo en España) resulta muy atractivo
en estas circunstancias, pero debe analizarse caso por caso,
cuidando sus efectos sobre la equidad y la eficiencia
29REFORMA GERENCIALISTA
| Transformación de los incentivos en las organizaciones
públicas
| Componentes:
y Reordenamiento de responsabilidades públicas (asignación,
producción y financiación)
y Institucionalización de la gerencia pública
y Estandarización de resultados
y Rendición de cuentas (accountability)
| Implicaciones:
y La evidencia pone de manifiesto que incrementa la eficiencia de los
servicios, al adaptar mejor la oferta a su contexto
y Objetiva la asignación de recursos y la distribución de costes
y Plantea desafíos a la coordinación e integración entre servicios
y No resuelve el desarrollo de las capacidades estratégicas del 30
gobiernoIV. Una reflexión sobre el futuro
31ACTORES Y COALICIONES EN TIEMPOS DE CRISIS
| Gobiernos, mercados, burocracia fiscal, profesionales, usuarios, creadores de
opinion, etc.
| Factores que condicionan la creación de coaliciones y los procesos de
transformación:
‐ convergencia de intereses y percepciones
‐ poder relativo en el tiempo
‐ actores que sirven de intermediarios
LOS ESCENARIOS MAS PROBABLES
| Continuación del ajuste fiscal (nuevo paquete y
estrategia de desgaste) (80%)
| Combinación selectiva de medidas eficientistas y de
mercado (60%)
| Etapa eficientista, seguida de profundización gerencial
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