ASPECTOS DE COMPETITIVIDAD Y MEDIO AMBIENTE: LA CADENA DE VALOR MADERA-MUEBLES EN EL MERCOSUR CON ESPECIAL ENFOQUE EN PYMES DE PARAGUAY Y URUGUAY
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Aspectos de Competitividad y Medio Ambiente:
La Cadena de Valor Madera-Muebles en el MERCOSUR
con especial enfoque en PyMEs de Paraguay y Uruguay
- Investigación realizada en el marco de una tesis universitaria -
Stud. phil. Alexia Anahí Ihle Kimmich
Montevideo, Abril 2005
Lo expresado en la presente tesis es la opinión personal de la Stud. phil. Alexia Ihle como resultado
de un trabajo de investigación realizado a pequeñas y medianas empresas del sector madera-muebles,
durante su estadía en Uruguay y Paraguay entre diciembre de 2004 y marzo de 2005.
Dicha contribuci ón nos resulta sumamente interesante para nuestro proyecto Competitividad y Medio Ambiente
en el Mercosur, ya que está enfocado específicamente en nuestro grupo meta las PyMEs y una cadena de valor
de gran relevancia, la de madera-muebles. Consideramos a este trabajo un buen aporte, ya que demuestra una
estrecha interrelación entre los aspectos económicos y ambientales en esta cadena de valor, subrayando la
importancia de una visión de largo plazo basada en la sostenibilidad ambiental.
Dr. Detlef Schreiber
Asesor Principal CyMA
Montevideo, junio2005
3
ÍNDICE DE CONTENIDOS
LISTA DE ABREVIATURAS 5
PREFACIO 6
SUMARIO 7
1. MARCOTEMÁTICO Y OBJETIVOS DEL TRABAJO 10
1.1 Procedimiento 10
1.2 Concepto general del Programa “Foros de competitividad” 11
1.3 La introducción de aspectos ambientales en el Programa “Foros de Competitividad” 12
2. LA CADENA DE VALOR MADERA-MUEBLES DEL MERCOSUR - SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS DE PYMES
EN PARAGUAY Y URUGUAY 13
2.1 Descripción y alcance 14
2.1.1 Materia prima de base forestal 14
2.1.2 Proceso de industrialización de la madera 16
2.1.3 Producción de Muebles 16
2.2 Localización en el MERCOSUR 17
2.3 Paraguay 18
2.3.1 Subsector Forestal 19
2.3.2 Subsector Madera 21
2.3.3 Subsector Muebles 21
2.4 Uruguay 22
2.4.1 Subsector Forestal 22
2.4.2 Subsector Madera 24
2.4.3 Subsector Muebles 24
3. RELACIONES ECONÓMICAS Y AMBIENTALES RELEVANTES A LO LARGO DE LA CADENA 25
3.1 Insumos 25
3.2 Transformación industrial 27
3.3 Productos 27
3.4 Manejo de residuos 27
3.5 Certificación y estándares ambientales internacionales 28
4. EXPERIENCIAS Y OPORTUNIDADES DE PYMES DE LA CADENA DE VALOR MADERA-MUEBLES DE
PARAGUAY Y URUGUAY EN EL AUMENTO DE SU COMPETITIVIDAD Y DESEMPEÑO AMBIENTAL 31
4.1 Materia prima de base forestal 31
4.2 Transformación industrial 32
4.3 Productos 33
5. CONCLUSIONES Y DESAFÍOS 35
BIBLIOGRAFÍA 37
ANEXO I / Cuestionario semi-estandarizado para el sector productivo
4
ÍNDICE DE MAPAS Y FIGURAS
FIGURA 1 - Sistema Industrial de Base Forestal 14
FIGURA 2 - Materia Prima de Base Forestal del MERCOSUR (2001/2002) 15
FIGURA 3 - Producción de Madera en el MERCOSUR - Aserrados y Tableros (2001/2002) 16
FIGURA 4 - Producción de Muebles del MERCOSUR (2001/2002) 16
MAPA 1 - Localización de la Industria Maderera y del Mueble en el MERCOSUR 18
MAPA 2 - Cobertura Boscosa y Deforestación de la Región Oriental del Paraguay 19
MAPA 3 - Áreas reforestadas con Pinus y Eucalyptus en Uruguay 23
FIGURA 5 - Cantidad de Carbono y Flujos en el Sector Forestal 265
LISTA DE ABREVIATURAS
BGR Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CBD Convention on Biological Diversity
CCD Convention to Combat Desertification
CCM Comisión de Comercio del MERCOSUR
CEDEFOR Consejo de Desarrollo Sustentable Forestal del MERCOSUR
CITES Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna
CIU Cámara de Industrias del Uruguay
CMC Consejo Mercado Común
CSA Canadian Standard Association
CTM Centro Tecnológico de la Madera
CyMA Proyecto “Competitividad y Medio Ambiente” - MERCOSUR (SGT Nº6) / GTZ
DINACYT Dirección Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
DINAMA Dirección Nacional de Medio Ambiente
EPA Environmental Protection Agency
FAO Food and Agriculture Organization
FCMM Foro de Competitividad Madera-Muebles
FEPAMA Federación Paraguaya de Madereros
FEPAMI Federación Paraguaya de Madereros del Interior
FLEGT Forest Law Enforcement Government and Trade
FSC Forest Stewardship Council
GA Gestión Ambiental
GMC Grupo Mercado Común
GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
INIA Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria
INTI Instituto Nacional de Tecnología Industrial
ISO International Organisation for Standardization
LATU Laboratorio Tecnológico del Uruguay
LEED Leadership in Environment and Energy Design
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MERCOSUR Mercado Común del Sur
MFN Mesa Forestal Nacional
MGAP Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
NES Núcleos Empresariales Sectoriales
OMS Organización Mundial de la Salud
PDT Programa de Desarrollo Tecnológico
PEFC Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes
PML Producción Más Limpia
PPP Public Private Partnership
PPT Presidencia Pro Tempore
PYME Pequeña y Mediana Empresa
RITIM Red de Instituciones de Desarrollo Tecnológico de la Industria Maderera
SEAM Secretaría de Medio Ambiente
SFI Sustainable Forest Initiative
SFN Servicio Forestal Nacional
SGT Nº°6 Subgrupo de Trabajo N°6 “Medio Ambiente”
SGT Nº°7 Subgrupo de Trabajo N°7 “Industria”
SNPP Servicio Nacional de Promoción Profesional
UE Unión Europea
UNCED United Nations Conference on Environment and Development
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change6
PREFACIO
El presente trabajo fue realizado en el marco de una tesis en la materia Geografía Económica para la Facultad de
Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Colonia, Alemania. La parte empírica de este trabajo
sigue métodos de investigación cualitativa e incluye entrevistas a representantes del sector productivo y otros
actores relevantes para la temática. El trabajo y las visitas de campo fueron realizadas durante una Pasantía
(01.12 - 31.03.2005) en el Proyecto "Competitividad y Medio Ambiente (CyMA) - Fomento de la Gestión
Ambiental y de la Producción más Limpia en Pequeñas y Medianas Empresas” entre el MERCOSUR (SGT6)
y Alemania (GTZ).
Estas tareas coinciden en parte con una propuesta realizada en la III Reunión del “Foro de Competitividad de la
Cadena de Valor Madera y Muebles” el 10 de septiembre 2004 en Bento Gonçalves. La propuesta trata de la
elaboración de un cuestionario para el sector productivo, para juntar informaciones cualitativas a modo de
subsidios para los trabajos del Foro. El estudio de las informaciones relevadas en el marco de las tareas del Foro
de Competitividad Madera-Muebles del MERCOSUR y otros objetivos realizados tuvieron lugar durante una
Capacitación en Servicio en la Secretaría del MERCOSUR (01.01 - 31.03.2005).7
SUMARIO
El proceso hacia la integración productiva de los cuenta con una buena infraestructura para el
países del MERCOSUR y la promoción comercial comercio; las provincias de Argentina y uno de los
conjunta para mejorar la competitividad del bloque estados de Brasil más importantes para la cadena son
presentan grandes desafíos, sobre todo para las limítrofes con Paraguay y con Uruguay. El alto
PYMEs. Las empresas del MERCOSUR inician un grado de inserción de Brasil en el mercado
tiempo de aprendizaje en los ámbitos ambiental, internacional es un gran potencial, sin embargo,
tecnológico y organizativo. Esto requiere ajustes en existe al mismo tiempo la amenaza de una
los diferentes procesos de producción, para mejorar primarización de la producción, sobre todo, en
la eficiencia de las empresas y de la cadena de valor, Paraguay y Uruguay. A pesar de esta preocupación
desde el punto de vista económico y ambiental. Esto las encuestas revelaron que la mayoría de las
se evidencia también en el aumento del número de empresas en ambos países considera ventajoso el
estándares ambientales y sociales globales, sobre relacionamiento con empresas del MERCOSUR y
todo en sectores de la economía en que están tan los obstáculos mencionados fueron en su mayoría
estrechamente vinculadas las relaciones relacionados a la baja competitividad a nivel
económicas, ambientales y sociales, como en el caso internacional de los subsectores en el propio país.
de la industria maderera y del mueble.
Mientras que en Uruguay próximamente se esperan
Retomando el objetivo de la integración excedentes de madera reforestada para aserrar, en
productiva de los países del MERCOSUR, se creó Paraguay se constata ya una cierta escasez de materia
en 2002 el Programa Foros de Competitividad del prima que se puede atribuir a la falta de una política
MERCOSUR, cuyo enfoque contempla la efectiva para el mejor aprovechamiento del
producción primaria, los procesos de potencial de la madera nativa y de programas de
transformación y comercialización hasta el reforestación en el pasado. Actualmente esta
consumidor final. De esta manera se analizan situación se ha constituido en un obstáculo al
oportunidades para el aprovechamiento de las aumento de la competitividad de la cadena de valor
ventajas comparativas de los Estados Parte y las en el país. La mayor parte de la actividad industrial
formas de aumentar el valor agregado de las en Paraguay y Uruguay se concentra en los eslabones
exportaciones del bloque. Este enfoque permite de primera transformación industrial. La alta
analizar también los potenciales para un desarrollo verticalización de algunas empresas (incl. PYMEs)
sustentable de la cadena productiva, incluyendo en ambos países ocurre debido a la desarticulación
criterios ambientales. Esto apunta al mejor de la cadena y la falta de una “cultura de
aprovechamiento de los recursos y la optimización subcontratación”. Los talleres o fábricas de muebles
de los procesos de producción según el lema de la existentes en ambos países son, prácticamente, en su
eco-eficiencia (eficiencia económica con totalidad PYMEs. Al tratar de cubrir varios
sustentabilidad ambiental). “Producir más con segmentos del mercado, diversifican bastante la
menos”, lo que se traduce en crear más valor gama a producir y no especializan la producción,
agregado con menos recursos, menos desperdicios y con lo cual la inversión en maquinarias modernas es
menos contaminación ambiental. poca, y las expectativas de amortizar el costo de las
mismas con un aumento de la productividad son
En cambio la no-inclusión de la variable ambiental escasas.
en estas estrategias podría tener consecuencias
negativas: una situación donde no se tomen en Ya desde los primeros procesos de transformación
cuenta los impactos ambientales y sus son críticos tanto la utilización inadecuada de los
consecuencias económicas y sociales. recursos naturales como los altos niveles de
desperdicios de materia prima. Existe la percepción
Situación y Perspectivas de PYMEs de entre muchos pequeños y medianos empresarios en
Paraguay y Uruguay en la Cadena de Valor ambos países, que el nivel de capacitación de la
Madera-Muebles del MERCOSUR mano de obra no tiene una clara incidencia en la
competitividad de la industria transformadora de la
Las actividades foresto-industriales en el madera. La misma es calificada muchas veces de
MERCOSUR ocurren en un área geográfica “sencilla” y “natural”, lo cual implica un cierto
bastante concentrada que, en términos relativos, desconocimiento en cuanto al potencial de mejoras8
existente. entre la oferta y la demanda en un mercado más
En ambos países el sector privado, que articula sus exigente. De no tomar en cuenta instrumentos
intereses a través de las federaciones, se caracteriza voluntarios y estándares ambientales o de manejo
por el individualismo, a diferencia de lo que ocurre sustentable está en juego el acceso a mercados cada
en otras actividades económicas, la cooperación vez más interesantes, sobre todo en los países
interempresarial no es tanta. Las cooperaciones industrializados (sin olvidar requerimientos
entre empresas y actores a nivel meso y macro son ambientales identificados con intereses
por lo general puntuales, por proyecto, o bien, de proteccionistas que se convierten en “barreras no
carácter informal. arancelarias”)
Relaciones económicas y ambientales Experiencias y oportunidades de PYMES de
relevantes a lo largo de la cadena Paraguay y Uruguay en el aumento de su
competitividad y desempeño ambiental
La madera es un recurso renovable que está
continuamente ganando importancia en el mercado La introducción de soluciones a problemas
mundial. Los productos de madera pueden ser relacionados a la eficiencia ambiental se produjo en
clasificados como ambientalmente amigables, si la las empresas, principalmente, cuando las
madera proviene de bosques manejados de manera estructuras organizativas a nivel de empresa
sustentable, cuando son evitados (o eliminados fomentaron las innovaciones. Los factores que
adecuadamente) los insumos tóxicos y se aplican contribuyeron a introducir medidas relacionadas a
procesos eficientes caracterizados por un bajo la eficiencia ambiental nombrados por los
consumo de energía y la menor cantidad posible de empresarios fueron, en primer lugar, la cuestión
residuos, emisiones o desperdicios en general. urbanística y la solución a problemas de
almacenamiento y disposición de los residuos
Los datos existentes sugieren que el aprovecha- sólidos. En segundo lugar, los beneficios
miento ineficiente de la madera, el bajo grado económicos, ya sea por la reducción de costos o una
tecnológico y la extracción ilegal son grandes nueva fuente de ingresos. Otros factores
condicionantes de la competitividad de la industria mencionados fueron la exigencia de requerimientos
de base forestal en el MERCOSUR. Muchas veces ambientales y la búsqueda de nuevos mercados.
aserrín, viruta y costaneros no son aprovechados,
esto sucede, aunque existan compradores, debido a La mayoría de las mejoras en cuanto a la eficiencia
que el almacenaje y la eliminación de los mismos de los procesos productivos y el manejo de residuos
generan costos de manejo y transporte que no son y costaneros están relacionadas a cuestiones
cubiertos. urbanísticas y de seguridad laboral. Otros ejemplos
son el aprovechamiento de costaneros para la
Un parámetro de competitividad cada vez más fabricación de subproductos o en el caso forestal, de
importante para las empresas, es la capacidad de productos no maderables del bosque. La creación de
orientar los productos y los procesos de producción empresas que se dedican a servicios tercerizados,
a estándares ambientales y sociales globales. La relacionados al aprovechamiento de los recursos, es
certificación del manejo sustentable de bosques y de un fenómeno que se dio en ambos países. Existen
la cadena de custodia, como medio para mejorar el iniciativas exitosas de formaciones de lo que se
acceso a mercados y no un factor para aumentar el denomina “cluster”, complejos productivos o
precio de los productos, puede ser un importante núcleos empresariales sectoriales, de todas formas,
instrumento de mercado. Los esquemas es este un punto que debe ser fomentado en mayor
internacionales de certificación y sello ambiental medida.
son, hoy por hoy en el MERCOSUR, opciones para
empresas de orientación exportadora a mercados Conclusiones y desafíos
más exigentes.
- Los pronósticos reflejan el aumento mundial del
Es notoria la falta de información de las empresas en consumo de productos de madera y el enorme
cuanto a las alternativas para mejorar el potencial en la región, no sólo en cuanto a las
aprovechamiento de los recursos disponibles. Es condiciones favorables del clima, si no también en
fundamental que las iniciativas y los programas del cuanto a los recursos humanos. Resulta
MERCOSUR sirvan para concientizar a imprescindible tener en un futuro cercano una
productores y consumidores sobre la problemática política industrial conjunta en el MERCOSUR; y
ambiental para contribuir a una mejor articulación no solo actuar de forma reactiva. Esto es válido9 también para aspectos ambientales y sin consideración de los mismos la región no puede estar preparada para el aumento de la producción de madera y productos de madera. - La modernización con criterios ambientales puede promover el desarrollo de nuevas tecnologías para mejorar la compatibilidad entre la protección al medio ambiente y los procesos productivos. El aumentar la capacidad tecnológica y la capacidad de innovación de los países del MERCOSUR, es el gran desafío. Sería erróneo aprovechar solo las ventajas de costos basadas en estándares ambientales más liberales y hasta contra- productivo, en el sentido que -además de comprometer la base de recursos naturales- cimentaría la brecha tecnológica entre los países del MERCOSUR y los principales países productores de muebles. - Logrando una mejor articulación de la cadena de valor a nivel MERCOSUR con los trabajos del Foro, se podrían realizar también los potenciales que conlleva la combinación de los diferentes acercamientos de producción y consumo sustentables. - Las estrategias del MERCOSUR que apuntan a mejorar la productividad1 de las empresas y la competitividad sistémica pueden contribuir a fortalecer la capacidad de ajuste ambiental de las empresas y el desempeño ambiental a nivel sistémico. - La cadena de valor madera-muebles es un ejemplo que indica: en la medida en que la capacidad de gestión ambiental en los países del MERCOSUR aumente, se tendrá en la región una mayor conciencia sobre los intereses ambientales propios. De esta forma, será mayor la capacidad de proyectar estrategias regionales que apuntan a un modelo de desarrollo sustentable, en sus tres dimensiones: la económica, ambiental y social. 1 Entendiendo por competitividad sistémica el desarrollo alcanzado con esfuerzos conjuntos de empresas o grupos de empresas (cluster), del estado y de diferentes actores no gubernamentales (interacción en los niveles micro, macro, meso y meta). Véase Messner, D/ al.Esser, K. Et (1999)
10
1. MARCO TEMÁTICO Y OBJETIVOS DEL TRABAJO
El lanzamiento del primer Foro de Competitividad del MERCOSUR para la Cadena de Valor Madera-
Muebles es un paso ambicioso hacia la integración productiva de los países del MERCOSUR y la promoción
comercial conjunta para mejorar la competitividad global del bloque. Este enfoque contempla los procesos a lo
largo de toda la cadena productiva, desde la producción primaria, los procesos de transformación y
comercialización hasta el consumidor final; y permite analizar oportunidades para el aprovechamiento de las
ventajas comparativas de los Estados Parte y las formas de aumentar el valor agregado de las exportaciones del
bloque.
Esta estrategia implica al mismo tiempo amenazas, como lo son posibles desequilibrios en la distribución de las
ganancias de agregación de valor entre los Estados Parte. Existe la preocupación de una primarización de la
producción, por parte de los países más pequeños, Paraguay y Uruguay, y del aumento de desequilibrios con
respecto a los países más grandes del MERCOSUR.
Un aspecto que no se ha incluido formalmente en el Programa Foros de Competitividad, es la amenaza de una
disminución de los estándares ambientales y sociales. Existe, sin embargo, una iniciativa de la Reunión de
Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR que plantea la relación entre política ambiental y
competitividad.
El número de estándares ambientales y sociales globales ha aumentado considerablemente, sobre todo, en
sectores económicos 'sensibles', es decir, en industrias que requieren de mucha mano de obra e industrias
basadas en recursos naturales, como lo es la industria maderera y del mueble. Precisamente en sectores como
este, el riesgo de abusos sociales, de un alto impacto ambiental y de problemas relacionados con la salud es muy
grande y esto implica un gran desafío para los actores locales, especialmente las PYMEs.
Alcanzar competitividad, en consecuencia, no es sólo un tema del cumplimiento de los 'clásicos' parámetros de
competencia (tiempo, precio, calidad de los productos y de los servicios). La competitividad depende, también,
de la capacidad de orientar los productos y los procesos de producción hacia estándares globales tomando en
cuenta las variables ambientales y sociales.
Los objetivos del presente trabajo son, luego de una breve descripción de la situación de la Cadena de Valor
Madera-Muebles del MERCOSUR, el análisis de las interrelaciones económicas y ambientales relevantes a lo
largo de la cadena y la presentación de experiencias y posibilidades en la conexión del aumento de la
competitividad con formas de producción eficientes y ambientalmente sustentables en la industria maderera y
del mueble en Paraguay y Uruguay.
1.1 Procedimiento
La documentación de datos secundarios sobre la industria maderera y del mueble en el MERCOSUR se basa en
las informaciones que están siendo relevadas en el marco de los trabajos del Foro de Competitividad de la
Cadena Madera-Muebles, sobre todo en el diagnóstico elaborado (septiembre 2004) y el análisis FODA 1
consensuado, en informaciones proveídas por las asociaciones de madereros y otros estudios nacionales. La
documentación sobre decisiones y programas del MERCOSUR de la cual se encarga la Secretaría del
1 Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA). Los datos secundarios del capítulo 2 se basan en gran parte en SGT Nº 7
Industria / Secretaría del MERCOSUR (2004), Diagnóstico del Sector Madera y Muebles del MERCOSUR, Montevideo, pág. 42-43, por lo cual se prescinde
de su acotación reiterada en las notas de pie.11 MERCOSUR y datos económicos de la Red de Investigaciones Económicas del MERCOSUR fueron otros insumos, recogidos durante la Capacitación en Servicio en la Secretaría del MERCOSUR En el marco de la pasantía en el Proyecto "Competitividad y Medio Ambiente" MERCOSUR (SGT N°6) GTZ fueron efectuadas visitas de campo a empresarios seleccionados de los diferentes eslabones de la cadena en Paraguay y Uruguay. El relevamiento de datos primarios y su evaluación se efectuó mediante entrevistas que abarcaron diferentes temáticas. Los planteamientos para las encuestas a los empresarios se centraron en la interrelación de las empresas en la cadena, la optimización de la producción y el uso eficiente de los recursos y la percepción y perspectivas de las empresas. Instrumentos de relevamiento de estas informaciones cualitativas fueron la entrevista con un cuestionario semi-estandarizado para los empresarios y la entrevista abierta para expertos y representantes de industrias y entes gubernamentales. Los estudios de este tipo, que involucran a un pequeño número de individuos (una docena de empresas de hasta 70 empleados en cada país y cerca de otros 6 representantes y expertos en cada país) no apuntan a brindar evaluaciones estadísticas completamente representativas, sino más bien permitir una mirada a las percepciones y perspectivas del empresariado y lo que está detrás de las mismas. Con este análisis se pretende iluminar algunas experiencias exitosas y oportunidades. 1.2 Concepto general del Programa“Foros de competitividad” Considerando la necesidad de aprovechar las ventajas comparativas de los Estados Parte del MERCOSUR y con el objetivo de mejorar la competitividad global y el aumentar la productividad de la región, se creó mediante la Decisión Nº 23/02 del CMC el Programa “Foros de Competitividad del MERCOSUR”. Las relaciones económicas entre los países del MERCOSUR se han centrado, desde el inicio del proceso de integración en las relaciones comerciales, que de hecho han aumentado considerablemente, sobre todo en los primeros 7 años de su existencia. A partir del año 1998 las relaciones comerciales se han visto comprometidas por diferentes medidas proteccionistas en tiempos de crisis nacionales y las oportunidades de estrategias conjuntas para el aumento de la competitividad de la región quedaron paralizadas. En este contexto y buscando crear las condiciones básicas para la realización de los objetivos del Tratado de Asunción, surge la idea de integración de las cadenas productivas del MERCOSUR, retomando el concepto de la complementación industrial que data de las vísperas de la creación del bloque. Los foros se basan en el concepto de la cadena productiva y el trabajo con la cadena productiva organizada en vez del concepto del sector. La metodología es participativa y de consenso; participan representantes industriales, autoridades públicas y otros actores clave de los sectores investigación, educación y sindicatos, etc. (“stakeholders”). Para el primer foro “piloto” para la cadena madera-muebles fue elaborado un diagnóstico MERCOSUR en el que se identificaron desafíos y se determinaron metas a alcanzar y acciones vinculadas a los objetivos del foro. En este espacio de diálogo permanente entre los sectores público y privado, que son los foros, son promovidos debates y la articulación de las diferentes áreas de gobierno y del sector productivo. Las áreas temáticas incluyen la elaboración y certificación de normas técnicas, financiamientos, la defensa comercial, la fiscalización de productos importados, mecanismos de comercialización, mejora de calidad de materias primas o insumos intermediarios, estímulos a procesos de innovación tecnológica, fomento de complejos productivos locales (cluster), entre otros. La dificultad principal en cuanto a la implementación del FCMM es la falta de recursos para financiar las actividades y participación de representantes de los cuatro países, tanto de empresarios como de funcionarios técnicos del gobierno y trabajadores.2 En el primer semestre de este año, durante la PPT de Paraguay, se buscarán 2 MERCOSUL / GMC / SGT-7 XXXIV / ATA Nº 03/04
12
resultados concretos para el Programa de Desarrollo de Proveedores.
La cadena como suma de las competitividades de cada país, es básicamente el fin comercial con el que se ideó el
MERCOSUR, la complementación productiva. En el caso de la economía maderera, se trata de la
industrialización de la materia prima, es dejar de comercializar solo commodities, con los objetivos principales
de alcanzar competitividad y valor agregado. En última consecuencia esto implica un cambio de los patrones
de producción, desde una producción relativamente intensa en el uso de materia prima hacía una producción
relativamente intensa en recursos humanos. Significa, en otras palabras, crear más valor agregado con menos o
la misma cantidad de materia prima, lo cual se relaciona con beneficios sociales y económicos debido a la
creación de empleo e ingresos y beneficios ambientales por el uso más eficiente de materia prima.
1.3 La introducción de aspectos ambientales en el Programa“Foros de Competitividad”
Mediante Decisión CMC N° 19/03 fue creada, como foro político en materia ambiental, la Reunión de
Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR que ha tomado la iniciativa en el tema de la
complementación del programa Foros de Competitividad por directrices de Gestión Ambiental (GA) y
Producción Más Limpia (PML). Las consideraciones para la inclusión de las mismas en el trabajo con las
cadenas productivas del MERCOSUR enfatizan lo fundamental de la incorporación de la temática ambiental
debido a su transversalidad y lo impostergable de una estrategia para mejorar el desempeño ambiental y el perfil
competitivo de los Estados Parte y Asociados. Mas allá, la mejora del desempeño ambiental contribuye a una
disminución de los costos operativos de las cadenas productivas y a una mejora de las condiciones laborales en
el sector productivo y de servicios
El Consejo Mercado Común (CMC) está trabajando en el Proyecto de Decisión (XXVI CMC Buenos Aires,
00/VII/2004) para la aprobación del conjunto de directrices de GA y PML y el Grupo Mercado Común
(GMC) determinará la inclusión del Subgrupo de Trabajo “Medio Ambiente” SGT N° 6 en todas las
discusiones intra-MERCOSUR para el desarrollo de los estudios de las cadenas productivas con vistas a la
3
incorporación las mismas.
4
Las directrices de GA y PML para complementar el Programa Foros de Competitividad del MERCOSUR incluyen:
( a ) Adoptar prácticas, métodos y tecnologías orientados a:
– El uso eficiente de los insumos y materias primas que resultan en un mejor gerenciamiento de los procesos
productivos.
– El aumento de la productividad, reduciendo significativamente los residuos generados.
( b ) Adoptar sistemas de gestión integrados que consideren aspectos de la administración de calidad, gestión
ambiental y de salud y seguridad laboral.
( c ) Incorporar herramientas de contabilidad ambiental que permitan identificar los costos ambientales
asociados a las actividades productivas, con vistas a su internalización.
( d ) Promover el desarrollo e intercambio de tecnologías sustentables en el contexto científico-tecnológico de
la región.
( e ) Facilitar la realización de diagnósticos ambientales que permitan fijar prioridades para el desarrollo de
programas de acción sectoriales sustentables.
( f ) Elaborar indicadores de sustentabilidad económicos, ambientales y sociales a nivel sectorial a fin de
facilitar la medición, evaluación y seguimiento del desempeño ambiental y competitividad de los sectores
productivos.
( g ) Facilitar el reconocimiento mutuo de procesos de certificación ambiental y otros aplicables entre los
Estados Parte y Asociados.
3 Instrucción emanada de XXCI CMC y de LV CMC para que los Subrupos de Trabajo Nº6 y 7 trabajen conjuntamente para elaborar una estrategia para
avanzar de forma coordinada en a implementación del Programa de Complementación de los Foros de Cometitividad por directrices de GA y PML.
4 MERCOSUL / GMC / ATA Nº 04/0413
2. LA CADENA DE VALOR MADERA-MUEBLES DEL MERCOSUR
SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS DE PYMES EN PARAGUAY Y URUGUAY
La instalación del Foro para la Cadena de Valor Madera-Muebles y las actividades relacionadas al mismo
pueden ser claves para el intercambio comercial más fluido entre los países. En el análisis consensuado sobre las
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de la Cadena del MERCOSUR, en el marco de los trabajos
del Foro,5 se presentan los aspectos más fundamentales.
Además del arancel cero para el comercio de bienes intrazona, la perspectiva de integrar las cadenas resulta
provechosa si se tiene en cuenta el alto grado de inserción del Brasil en el mercado internacional y la nueva
política cambiaria en los países, que mejoró la competitividad de sus productos y puede atraer nuevas
inversiones, si la región permanece estable. Otra fortaleza representan las instancias donde se pueden resolver
problemas (CCM, Tribunal de Controversias, Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias, Foro de
Competitividad, SGT 7) y el Comité de Promoción comercial Conjunta del MERCOSUR. Esto, siempre y
cuando las instituciones del MERCOSUR, que han ido evolucionado, sean fortalecidas, tema que ha sido
encarado en la cumbre con motivo de los 10 años del Tratado de Ouro Preto en 2004.
La producción de madera y muebles del MERCOSUR más desarrollada ocurre en un área geográfica bastante
concentrada y con una infraestructura para el comercio relativamente buena. En estas zonas de mayor tradición
foresto-industrial, que cuentan con una razonable disponibilidad de mano de obra, existen diferentes tipos de
productores, desde muy pequeños hasta muy grandes. Las entidades de investigación y desarrollo (I&D),
universidades y demás centros tecnológicos y de capacitación de la región, se encuentran sobre todo en Brasil y
Argentina; lo mismo ocurre con los Bancos de Desarrollo involucrados en este tipo de programas.
En el análisis consensuado de las debilidades de la cadena, se constató que las instituciones de los países
vinculadas a la cadena no coordinan sus acciones y que no se dispone de un núcleo de desarrollo tecnológico.
Los bajos niveles de productividad y la tecnología desfasada constituyen una gran desventaja de la región con
relación a los principales países competidores que cuentan con procesos sofisticados y terminaciones de alta
calidad. Otros mancos son la poca calificación de la mano de obra y las dificultades de financiación, sobre todo
para PYMEs. En los cuatro países se constatan la utilización inadecuada de los recursos naturales y altos niveles
de desperdicios de materia prima ya desde los primeros procesos de transformación. Un impacto negativo sobre
la competitividad puede tener también el aumento en los costos de insumos y repuestos importados.
Como una de las principales amenazas se identifica la primarización de la producción en Argentina, Paraguay y
Uruguay. Por otro lado existen perspectivas en Paraguay de crear una industria transformadora de la madera
con ayuda de la leyes para la promoción de inversiones que establece beneficios impositivos para la importación
de maquinarias (industria maquiladora).
La gran mayoría de las empresas encuestadas en Paraguay y Uruguay considera ventajoso el relacionamiento
con empresas del MERCOSUR, argumentando por lo general con costos de transporte menores y afinidad
cultural, y la mayoría opinó no encontrar obstáculos en cuanto a la integración a la cadena a nivel
MERCOSUR. Los obstáculos a la integración de la cadena nombrados están relacionados a la baja
competitividad a nivel internacional de los subsectores en el propio país, éstos fueron: la inestabilidad
macroeconómica, problemas de escala y burocracia. Los obstáculos relacionados con los otros países del
MERCOSUR mencionados fueron: la informalidad en el cumplimiento de los plazos y la normativa poco clara
del MERCOSUR .
5 SGT Nº7 Industria / Secretaría del MERCOSUR (2004), pág. 42-4314
2.1 Descripción y alcance
La industria maderera y del mueble es parte del Sistema Industrial de Base Forestal que incluye también a los
segmentos de papel y celulosa y de leña y carbón vegetal.
Figura 1 Sistema Industrial de Base Forestal
Acería y uso Consumo doméstico
energético
Leña y carbón Consumo industrial
Extracción vegetal Procesamiento mecánico Industria del mueble
Industrias de equipa- de la madera (aserraderos
mientos e insumos y fábricas de compensados,
láminas y paneles Construcción civil
industrializados)
Empresa de prestación
de servicios Exportación
Silvicultura
Madera sólida Gráficos y editoriales
Celulosa y papel
Empaques
Consumo doméstico,
industrial y comercial
Industrias previas al proceso Producción de madera Primera transformación Segunda transformación industrial
industrial o consumo final
Fuente: Adaptado de Bacha, C.J.C. (2000), Cadeia madeira/móveis en: Apoio a instalaçao don Fóruns de Competitividade nas cadeias
produtivas couro/calçados, têxtil, madeira/móveis e fertilizantes
La industria maderera, en un primer proceso de transformación industrial, puede ser diferenciada en aserrados,
compensados, laminados, paneles, etc. La industria de muebles implica un segundo proceso de transformación
que crea productos de mayor valor agregado.
2.1.1 Materia prima de base forestal
En todos los países del MERCOSUR existen programas de promoción de plantaciones forestales, pero en
algunos casos la incertidumbre en la continuidad y credibilidad en los mismos constituye una amenaza.
En los próximos años se esperan excedentes de madera para aserrar en Argentina y Uruguay, y existen aún
tierras aptas para la forestación, mientras para las proyecciones de producción industrial de Brasil se identifica
la existencia de un desequilibrio entre la oferta y la demanda de madera. A esto se suma el hecho que la
productividad no está aumentando y que no se podrá disponer de una mayor cantidad de madera nativa. En los
bosques nativos de Brasil se encuentra la mayor biodiversidad de especies y ecosistemas del planeta en una de las
6
concentraciones de pueblos y culturas indígenas más amplias y diversas. En Paraguay el grado de deforestación
en la Región Oriental es muy alto y ya es un problema la escacez de madera de origen nacional.
6 IMETRO (Junio 2004), Guerón, A.L. / Garrido, v., Requisitos Ambientais, Acceso a Mercados e Competitividade na indústria de Madeira e Móveis do
Brasil, Ponto Focal de Barreiras Técnicas às Exportaçoes, pág. 515
FIGURA 2 / Materia prima de base forestal del MERCOSUR (2001/2002)
CONCEPTO SUPERFICIE DE FORESTA EXTRACCIÓN PERSONAL OCUPADO EN
EXISTENTE BASE FORESTAL
(En miles Has) (En milliones de m2 anuales)
AR BR PY UY MS AR BR PY UY MS AR BR PY UY MS
Bosque Nativo 32.000 245.000 19.380 650 297.030 1,3 137,8 0,73 0,08 139,91
Bosque Implantado 1.185 4.700 42,6 500 6.427,6 6,7 110 0,03 1,3 118,03
TOTAL 33.185 249.700 19.422,6 1.150 303.457,6 8,0 247,8 0,76 1,38 257,94 26,413 2,4 mill. 3.000* 14.000 2.443,413
*Cifra coincide con datos de la FEPAMA citados en FAO/SFN(2004),el bajo numero puede deberse al alto grado de informalidad
Fuente: Adaptado de Red MERCOSUR y SGT N°7 Industria / Secretaría del MERCOSUR (2004), Diagnóstico del Sector Madera y
Muebles del MERCOSUR, Montevideo, pág. 6
Las especies implantadas son en su mayoría variedades de rápido crecimiento como Eucalipto (segmento
“softwood”) y Pino (segmento “hardwood”), y Paraiso. La edad promedio de corte de los árboles con destino a
pulpa de madera es cercana a 10 años, mientras que la de los bosques destinados a aserrío es mayor a 20 años.
Eucalyptus Globulus y Maidenii es madera apta para producir celulosa, con la cual se elabora el papel, mientras
que el Eucalyptus Grandis es madera para aserrado, con la cual se elaboran una gama muy grande de productos,
casas, muebles, pisos, ventanas, puentes, etc. Las variedades de Pino implantadas, por lo general, son Pinus
Elliotti y Pinus Taeda. Algunas maderas nativas utilizadas para la industria maderera y del mueble son el Cedro,
Trébol, Roble americano, Guatambú, Ybyraró y Timbó. Estas dos últimas reemplazan exitosamente a otras
especies en extinción.
En comparación con los principales competidores a nivel internacional, el atraso tecnológico del parque
industrial de base forestal y la necesidad de ampliar el apoyo a la investigación tecnológica forestal son notorios.
En general se constata una baja calidad de los rollos de la región, particularmente con relación a la existencia de
nudos y la escasez de madera que cumpla los requisitos industriales.
La falta de una política o programa para un mejor aprovechamiento del potencial de la madera nativa y de los
bosques implantados es un obstáculo al aumento de la competitividad relacionado a la materia prima. No
existe un sistema de certificación forestal común para el manejo sustentable de bosques en la región. La
mayoría de los bosques certificados son certificados por el sistema FSC (Forest Stewardship Council).
Actualmente, los bosques certificados por el FSC en el MERCOSUR componen un área de 3.100.882
hectáreas, existen 8 certificados en Argentina (131.214 ha), 49 en Brasil (2.833.441), 2 en Paraguay (61.133) y
7
5 en Uruguay (75.094).
El MERCOSUR cuenta con un Consejo de Desarrollo Sustentable Forestal (CEDEFOR) que funciona como
enlace entre los gremios madereros de la región. Los representantes se reúnen por convocación y han realizado
hace algunos años el primer encuentro académico forestal a nivel regional, donde se destacaron, entre otros,
temas relacionados con la cooperación académica, de investigación y extensión entre los países del
MERCOSUR, la integración de polos educativos regionales y el análisis de un modelo curricular forestal
8
adaptable a las diversas realidades de los países.
7 FSC - Forest Stewardship Council (Enero 2005), FSC Certified Forests, bajo
http://www.fsc.org/keepout/en/content_areas/92/1/files/ABU_REP_70_2005_01_13_FSC_Certified_Forests.pdf
8 J. Kozarik (1999), Misiones y la Educación Forestal, Facultad de Ciencias Forestales, Universidad Nacional de Santiago del Estero, Quebracho Nº7,
págs. 29-3016
2.1.2 Proceso de industrialización de la madera
9
En un primer proceso de transformación industrial, se obtienen diferentes productos intermedios, con usos
diversos y variados grados de elaboración: madera aserrada destinada a parquets, muebles, molduras y
torneados; laminados y faqueados, para revestir paneles, terciados, aglomerados o placas; compensados, que se
obtienen a través de la unión de dos o más láminas; tableros de fibras, que son aglomerados con diferente grado
de procesamiento.
Figura 3 / Producción de Madera en el MERCOSUR Aserrados y Tableros (2001/2002)
VALOR BRUTO DE PRODUCCIÓN VALOR BRUTO DE PRODUCCIÓN DE PERSONAL OCUPADO TOTAL
ASERRADOS TABLEROS
(En miles de m3) (En miles de m3)
AR BR PY UY MS AR BR PY UY MS AR* BR* PY UY MS
2.000 21.300 140 270 23.710 740 4.702 Sin datos Sin datos 5.442 25.545 550.000 4.500 721 580.766
8,44% 89,84% 0,59% 1,14% 100% 13,60% 86,40% Sin datos Sin datos 100% 4,40 % 94,70 % 0,78 % 0,12 % 100 %
*2000
Fuente:Adaptado de SGT N°7 Industria / Secretaría del MERCOSUR (2004), Diagnóstico del Sector Madera y Muebles del MERCOSUR,
Montevideo, pág. 10
La industria de mueble utiliza básicamente aglomerado, madera asserrada, compensados, planchas de fibras
semiduras MDF (medium density fiberboard) y chapa de fibra dura (hardboard).
La tendencia internacional de sustitución de productos de madera sólida por productos reconstituidos
(aglomerado, MDF, OSB, LVL y otros) u otros productos (PVC, yeso, metal, cemento y otros) puede ser una
oportunidad y amenaza a la vez. 10
2.1.3 Producción de Muebles
En la etapa de segunda transformación industrial, o consumo final existe una amplia gama de modelos y
diseños variados. Existen segmentos de muebles de media y baja calidad y segmentos de muebles de estilo
Figura 4 / Producción de Muebles en el MERCOSUR (2001/2002)
VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIÓN CANTIDAD DE EMPRESAS PERSONAL OCUPADO
(En milliones de US$)
AR BR* PY** UY MS AR** BR** PY** UY MS AR BR PY UY MS
880 4.129 10 73 5.092 2.750 16.000 383 530 19.663 19.000 195.262 3.269 2.735 220.266
17,28% 81,08% 0,19% 1,43% 100% 13,98% 81,37% 1,94% 2,69% 100% 8,6% 88,6% 1,5% 1,2% 100%
(*) para un tipo de cambio de US$ 1 = 2,7 R$
(**) Tipo de Cambio 4.175 Gs./US$
Fuente: Adaptado de SGT N°7 Industria / Secretaría del MERCOSUR (2004), Diagnóstico del Sector Madera y Muebles del MERCOSUR,
Montevideo, pág. 13
9 Centro de Estudios para la Producción (Mayo / Junio 2004), Análisis Sectorial, Bs.As., Pág. 5
10 véase MERCOSUL / GMC / SGT-Nº7 - Indústria / ATA Nº 2/2002, Anexo X, pág. 19717 Las PYMEs representan un alto porcentaje de los talleres o fábricas de muebles, en Paraguay y Uruguay, prácticamente componen la totalidad del sector. Generalmente responden de manera flexible a la demanda, sobre todo cuando se trata de manufacturas artesanales. En Paraguay y Uruguay los fabricantes de muebles, al tratar de cubrir varios segmentos del mercado, diversifican bastante la gama a producir y no se especializan o estandarizan la producción. No se constata aún una promoción o estrategia de comercialización del “producto MERCOSUR”. 2.2 Localización en el MERCOSUR La producción de madera y de muebles en el MERCOSUR se concentra en un área no demasiado extensa. Las provincias de Argentina y uno de los estados de Brasil más importantes para la cadena es limítrofes con Paraguay y con Uruguay. En las provincias de Misiones y Corrientes, donde se encuentran más del 50% de los bosques implantados de Argentina, se concentra la parte más importante de la producción de madera y el 82,7% de las empresas del sector madera y muebles existentes en Argentina, está localizado en las provincias de Capital Federal, Buenos Aires, Santa Fé, Chaco, Misiones, Entre Ríos, Corrientes y Formosa. En Brasil, el 64% de las empresas de la industria de muebles está concentrada en los estados de São Paulo, Rio Grande do Sul, Paraná y Santa Catarina, y las mismas son responsables de más del 70% de la producción de muebles del país. Con el 48% de las exportaciones de muebles del país, Santa Catarina es el estado que más exporta, concentrándose en una sola ciudad, São Bento do Sul, el 40% del total de las exportaciones de Brasil. En Paraguay la materia prima para la industria maderera proviene del bosque nativo, principalmente de la Región Oriental. La mayoría de las industrias de primera transformación se encuentran en los departamentos Del norte (San Pedro, Concepción, Canindeyú) y del sur-este (Alto Paraná e Itapúa) de la Región Oriental. Las fábricas de muebles se encuentran mayormente en Caaguazú, Coronel Oviedo y Asunción. En Uruguay los aserraderos más grandes y que cuentan con sus propias plantaciones, están ubicados en el litoral oeste y al norte del país (departamentos de Rivera y Tacuarembó). La región en que se concentra la actividad foresto-industrial cuenta con rutas, ferrocarriles, aeropuertos, puertos marítimos y fluviales en los ríos navegables Paraguay, Paraná y Uruguay. Puede decirse en términos generales que la infraestructura existente en la región, también por el porcentaje, relativamente elevado de carreteras pavimentadas, es adecuada para el desarrollo del comercio y disminuye los costos de transporte.
18
Mapa 1 / Localización de la industria maderera y del mueble en el MERCOSUR
Fuente: Adaptado de SGT N°7 Industria / Secretaría del MERCOSUR (2004), Diagnóstico del Sector Madera y Muebles del MERCOSUR,
Montevideo, pág. 5
2.3 Paraguay
El alto grado de informalidad genera ineficiencias a lo largo de toda la cadena al igual que la escasez de materia
prima nacional afecta a toda la cadena.
El sector privado articula sus intereses a través de la Federación Paraguaya de Madereros (FEPAMA) y la
Federación Paraguaya de Madereros del Interior (FEPAMI), pero se caracteriza por el individualismo. A
diferencia de, por ej., los ganaderos, la cooperación interempresarial no es tanta y no se tiene un trabajo de
lobby muy fuerte.
El Fondo Forestal establecido hace décadas, al que llegan parte de los ingresos recaudados por las Guías
Forestales de permiso para la extracción de madera, no ha sido usado para inversiones en investigación y
desarrollo y prácticamente no existe la investigación nacional en materia de tecnologías forestales.
Las cooperaciones entre empresas y actores a nivel meso y macro son, por lo general, por proyectos o mas bien
informales. Algunos trabajos puntuales comentados fueron con INTI, formación del personal con SNPP y
ProParaguay. No han sido mencionados por los encuestados contratos duraderos con instituciones
académicas, tecnológicas o científicas, o entidades del gobierno que repercuten significativamente en la
competitividad de las empresas.19
Con el fin de contar con un ente de mayor jerarquía dentro del organigrama ministerial, existe una propuesta
de crear un Instituto Forestal autárquico y con un directorio mixto.
2.3.1 Subsector Forestal
El recurso madera de procedencia nacional para las industrias paraguayas y el uso doméstico proviene de los
bosques nativos. El sector forestal, en la gran mayoráa de los casos en la actualidad, se reduce prácticamente a
una actividad anexa circunstancial de aprovechamiento, de lo que bien podría llamarse un subproducto de la
actividad de habilitación de tierras.11 La extracción de madera funciona generalmente mediante el
arrendamiento de montes. Las propuestas actuales para una reforestación, a corto y mediano plazo, se centran
en especies de pronto crecimiento para asegurar la producción de leña y carbón del país, cuya matriz energética
está compuesta en más de la mitad por biomasa (a pesar de contar con un superávit de energía hidroeléctrica).
El desarrollo de actividades agricola-ganaderas en el Paraguay está estrechamente ligado a la deforestación
masiva de sus bosques para la habilitación de tierras de pastoreo y tierras cultivables con aplicación de
12
tecnologías agrícolas propias de las zonas templadas del norte del planeta. Como en cuanto al aspecto
productivo inmediato muchas veces hubo respuestas muy prometedoras, el avance de las áreas deforestadas fue
muy rápido y ha alcanzado dimensiones alarmantes, como puede observarse en el mapa 2. El aumento
constante de superficies para cultivos extensivos se da desde mediados de siglo hasta los años noventa,
decreciendo en los dos primeros años de la década para luego volver a aumentar. Datos sobre el uso de la tierra
en Paraguay demuestran también la relación del avance de la frontera ganadera desde mediados de la década de
13 14
los ochenta, con el avance de la deforestación. Son deforestadas unas 120 mil hectáreas por año. Teniendo en
cuenta que los suelos cultivados con pastos pierden su fertilidad y deben ser dejados en desuso hasta su
recuperación, se pronostica la continua habilitación de tierras para la ganadería.15
Mapa 2 Cobertura Boscosa y Deforestación de la Región Oriental del Paraguay
República del Paraguay - Región Oriental
Cobertura Boscosa y Deforestación
Cobertura Boscosa 1945 (55%) Cobertura Boscosa 1997 (17%) Deforestación entre 1945 y 1997
Fuente BGR (2000), Bundesanstalt für Gewissenschaften und Rohstoffe
Proyecto Ordenamiento Ambiental de Zonas Urbanas de la Región Oriental (ORDAZUR), Asunción
11 FAO / SFN (2004), Estudio de tendencias y perspectivas del Sector Forestal en América Latina, Documento de Trabajo, ESFAL, Informe nacional,
Paraguay, Roma, pág. 26
12 Brack, Willibaldo / Weik, Jörg H., (1992), Experiencias Agroforestales en el Paraguay, Proyecto de Planificación del Uso de la Tierra MAG / GT-GTZ,
Asunción, pág. 19
13 FAO / SFN (2004), pág.28
14 MERCOSUL / GNC / SGT-Nº7 - Indústria / Ata Nº 2/2002, Anexo X, pág. 195
15 FAO / SFN (2004), pág. 2920
Con la creación de la Secretaría del Ambiente en el año 2000 (Ley 1561/2000) se espera poder avanzar en la
implementación de instrumentos de política forestal y ambiental más efectivos. Los planes de manejo de
bosques,16los cuales se fundan en un inventario forestal a partir del cual de establece un volumen de corta
correspondiente a cada especie hasta llenar este cupo de corta establecido, aunque no cumplieron las
expectativas, han conseguido disminuir, en cierta medida, la deforestación. La Ley Forestal 422/73 , que
establece el Fondo Forestal y crea el Servicio Forestal Nacional, establece que en cada propiedad exista un
remanente de 25% de bosque. Con la promulgación de la Ley N° 536/95 de “Fomento a la Forestación y
Reforestación” y su respectivo reglamento (N° 425/95), se establece que el Estado bonificará en un 75% por
una sola vez para cada superficie forestada o reforestada, los costos directos de la implantación en que incurran
las personas físicas o jurídicas de cualquier naturaleza y que se realicen en los inmuebles rurales, cuyos suelos
sean calificados de prioridad forestal.17La ley incluye otras bonificaciones para los que estén sujetos al programa
de forestación o reforestación y permite también que se beneficien de ella sistemas agroforestales con hasta un
50% de especies forestales no maderables y actividades de reforestación bajo cubierta boscosa natural con
especies nativas de alto valor comercial maderable y los bosques nativos degradados.
Estas asociaciones de árboles con cultivos agrícolas o con ganadería, son a veces criticadas en el medio rural
paraguayo por personas que opinan que el árbol antes de beneficiar, limita el crecimiento del cultivo. Esto no es
correcto, ya que existen casos concretos de ejemplos campesinos donde el cultivo asociado es más rentable que
18
el monocultivo a campo abierto. Existen sistemas tradicionales agroforestales que son en parte herencia de
culturas indígenas y en el caso de Paraguay, plantar árboles en sistemas agroforestales generalmente es
considerado más económico que la reforestación clásica en forma masiva, ya que se usa mano de obra familiar
disponible. Es una opción relativamente fácil de encaminar y económica de ejecutar, sobre todo considerando
la cantidad de pequeños productores que habitan el campo paraguayo. En función del potencial que ofrecen los
sistemas agroforestales y silvopastoriles y la connotación social de estas actividades, se evalúa esta posibilidad en
el marco de las acciones de fomento del sector forestal y ganadero, sobre todo para pequeños productores.
El impacto de este conjunto de medidas fue inmediato y las solicitudes presentadas por los productores al
Servicio Forestal Nacional fueron cuantiosas (es el caso de, por. ej., la empresa que posee más de la mitad del
área forestada hoy día en Paraguay), hasta que el estado declaró el cese de las bonificaciones, por falta de fondos
y la ley perdió su carácter de incentivo a la forestación. Otro factor limitante para mayores inversiones en la
forestación y el procesamiento de madera reforestable destinada a muebles es la competencia desleal con
productores informales (no es un problema exclusivo de Paraguay) que trabajan con maquinarias obsoletas
generando desperdicios en el procesamiento de la madera entre 40% y 60%.19
Entre las iniciativas interinstitucionales y la cooperación internacional se destaca la Mesa Forestal Nacional
(MFN) que inició su gestión en 1999 con el apoyo del MAG, a través del Proyecto ENAPRENA llevado
adelante con GTZ. La MFN está integrada por organizaciones del sector público y privado y su objetivo es
participar en la formulación y actualización permanente de la política forestal nacional, asegurando un
desarrollo sostenible del sector. Actualmente, se encuentra elaborando el Plan de Acción Forestal, que incluye
propuestas de modificación de la ley forestal, de la estructura administrativa gubernamental a cargo de la
temática forestal y de las bases técnicas que la autoridad de aplicación debe contemplar dentro de un marco de
desarrollo sostenible y de conservación de la diversidad biológica. 20
En diciembre de 2004 entró en vigencia la Ley de Pausa Forestal que establece por dos años el cese de la
deforestación para la habilitación de terrenos para actividades agrícolas o ganaderas. El impacto de esta medida
prohibitiva dependerá de la efectividad de los mecanismos de supervisión del estado y es una propuesta cuya
adopción se pretende plantear en ámbito del MERCOSUR.
16 “Planes de Manejo Forestal”, “Planes de Aprovechamiento Forestal” y “Planes del Uso de la Tierra”
17 FAO Oficina Regional para América Latina (1998), Políticas de Incentivos para la Forestación: Experiencias en América Latina y el Caribe, Serie Forestal
Nº11, Santiago, págs.23-24
18 Brack, Willibaldo 7 Weik Jörg H., (1992), pág.23
19SGT N 7 / Secretaria del MERCOSUR (2004), pág. 7
20 SEAM - Secretaría del Ambiente (2003), Estrategia Nacional y Plan de Acción para la conservación de la Biodiversidad, pág. 32También puede leer
