Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres - Diciembre, 2020
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Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres Diciembre, 2020
La Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres de Honduras ha sido elaborada por la Secretaría de Finanzas de Honduras (SEFIN), con el apoyo financiero del Fondo Multi-Donantes del Programa de Aseguramiento Contra Riesgo Catastrófico en Centroamérica y el Caribe (MDTF). Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresadas en este trabajo son responsabilidad exclusiva de la secretaría de finanzas de honduras y no reflejan necesariamente las opiniones del Banco Mundial, su Directorio Ejecutivo, los gobiernos que representan, o los donantes del MDTF. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los límites, colores, denominaciones y otra información que se muestra en cualquier mapa en este trabajo no implican ningún juicio por parte del Banco Mundial con respecto al estatus legal de cualquier territorio o el respaldo o aceptación de tales límites.
Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
Tabla de Contenido
Abreviaciones y Acrónimos 3
Introducción 5
I. Marco Institucional y Legal para la Gestión Financiera del Riesgo 8
de Desastres
II. Visión, Misión, Objetivo de la Estrategia 10
III. Líneas Estratégicas 10
III.1. Generación de conocimiento del riesgo fiscal asociado a desastres 11
III.2. Fortalecimiento de la gestión financiera del riesgo de desastres 13
III.3. Reducción del riesgo de desastres a través de la inversión pública 18
III.4. Eficiencia y transparencia del presupuesto público en gestión del 20
riesgo de desastres
III.5. Fortalecimiento institucional para la gestión financiera del riesgo 21
de desastres
IV. Actividades Complementarias 22
Referencias 23
2
Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
Abreviaciones y Acrónimos
CC Cambio climático
Cat DDO Línea de crédito contingente con opción de desembolso diferido
(en inglés)
ante catástrofes
Catastrophic Credit Line with Deferred Drawdown Option
CERC Componente contingente de respuesta a emergencias
(en inglés) Contingency Emergency Response Component
COPECO Comisión Permanente de Contingencias
DGCP Dirección General de Crédito Público
DPMF Dirección General de Política Macrofiscal
DGP Dirección General de Presupuesto Público
Estrategia Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
FMI Fondo Monetario Internacional
FONAPRE Fondo Nacional de Preparación y Respuesta
GFDRR Facilidad Global para la Reducción y Recuperación de Desastres
(en inglés) Global Facility for Disaster Risk Reduction
GRD Gestión del riesgo de desastres
LRF Ley de Responsabilidad Fiscal
MMFMP Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo 2020-2023
PIB Producto Interno Bruto
PEGIRH Política de Estado para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres
SEFIN Secretaría de Finanzas
SINAGER Sistema Nacional de Gestión de Riesgos
SNIPH Sistema Nacional de Inversión Pública de Honduras
SPNF Sector Público No Financiero
UCF Unidad de Contingencias Fiscales
3
Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
4
Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
Introducción
Honduras es el segundo país más grande de Centroamérica, con 9.6 millones de
habitantes, con 15.8% de población en situación de pobreza, y un ingreso per
cápita medio bajo de US$2,604.1 El Producto Interno Bruto (PIB) presentó un
crecimiento promedio de 3.8% en los últimos 5 años, siendo el año 2017 el de mayor
crecimiento (4.8%). Sin embargo, el año 2019 presentó una desaceleración a 2.7%,
principalmente relacionada al impacto de shocks externos en exportaciones
agrícolas, limitada inversión, delincuencia, migración y exposición a fenómenos
naturales.2 Los riesgos fiscales, en particular asociados a las emergencias por
COVID-19 y por el impacto de las tormentas Eta, e Iota atentan contra el desarrollo
y la estabilidad del crecimiento, por lo tanto la Secretaría de Finanzas (SEFIN)
reafirma su compromiso de velar por la resiliencia de las finanzas públicas como
una herramienta para el desarrollo del país.
Desde el año 2014, SEFIN viene implementando acciones de política fiscal y
monetaria en línea con el compromiso del país por generar mayor estabilidad y
transparencia fiscal al servicio del ciudadano. El manejo prudente de la política
fiscal permite obtener un ratio de deuda del Sector Público No Financiero (SPNF)en
relación al Producto Interno Bruto (PIB) de 44.9% en términos de valor presente neto
al 31 de octubre de 2020 y el consecuente incremento de confianza en la economía
hondureña, dando a lugar a mejoras en el grado de calificación del riesgo país
(BB- y B1). 3
Honduras está expuesto a fenómenos hidrometeorológicos, geológicos, y
epidemiológicos que históricamente han generado pérdidas humanas y
económicas.4 De acuerdo con el índice INFORM, el país ocupa el segundo lugar 5 en
la región Centroamericana con mayor riesgo de desastres vinculados a
fenómenos naturales, epidemiológicos y por conflictos. Durante el período
1912-2019, lasinundaciones son el fenómeno que reporta mayores pérdidas
económicas (48.5% del total de pérdidas por fenómenos naturales), seguido por
las sequías (34.1% del total).6 Ambos fenómenos afectan principalmente el sector
agropecuario, que representa el 12.9% del PIB y emplea al 35% de la población.7 Uno
de los eventos de mayor impacto en el territorio fue el ocasionado en 1998 por el
huracán Mitch, afectando a 6.2 millones de hondureños, 5,657 pérdidas humanas,
y US$3,800 millones en daños (77% del PIB de 1998) equivalentes a 20 años de
retroceso socioeconómico.8
1
Datos del 2019 extraídos de “Macroeconomic Policy Outlook” (Banco Mundial, 2020a).
2
“Global Economic Prospects” (Banco Mundial, 2020b).
3
Dato de deuda a julio 2020, extraído del “Macroeconomic Policy Outlook” (Banco Mundial, 2020a). Datos de riesgo crediticio del
S&P Global a mayo 2020 (S&P Global, 2020).
4
“Global Crisis Risk Index Report”. INFORM, 2019
5
“Global Crisis Risk Index Report”. INFORM, 2020
6
“Informe Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres de Honduras”. COPECO, CEPREDENAC, UNISDR, EC (2013).
7
“Análisis de políticas agropecuarias en Honduras”. BID, 2019.
8
“Informe Anual de Pasivos Contingentes y Riesgos Macroeconómicos”. SEFIN, 2019a.
5
Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
El impacto individual de los eventos a los que está expuesto Honduras se agrava
con la recurrencia y frecuencia de éstos. Se estima que los efectos individuales de
la pandemia COVID-19 generarán una contracción económica de 7.1% del PIB e
incrementarían la pobreza en un punto porcentual durante el año 2020. Aunque la
reactivación de la economía doméstica genere un crecimiento de 4.9% el año 2021,
se estima que tomará al menos tres años volver a los niveles de mejora de pobreza
alcanzados el año 2019.9 A este escenario se suman las afectaciones de los
huracanes Eta e Iota, que azotaron el país durante el mes de noviembre 2020 en
medio de la pandemia COVID-19.10 Los huracanes han afectado
aproximadamente al 40% del total de la población hondureña, con 93 personas
fallecidas. A la fecha se registran 3,059 viviendas dañadas y daños en
infraestructura pública que han dejado comunidades incomunicadas debido a los
derrumbes, deslizamientos, y desborde de ríos e inundaciones.
La Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres (Estrategia) tiene el
objetivo de fortalecer la resiliencia fiscal y la capacidad de respuesta financiera
ante el riesgo de desastres asociados a fenómenos naturales, los efectos
adversos del cambio climático, y emergencias de salud pública. Si bien los
fenómenos naturales son inevitables, las pérdidas humanas, físicas y económicas
sí se pueden reducir o evitar a través de la implementación de una Estrategia que
defina prioridades de acción. La incorporación de medidas de reducción y no
generación de nuevos riesgos de desastres podría incrementar el bienestar de la
población hondureña en US$496 millones (PPP) anuales.11 Por cada dólar invertido
ex ante la ocurrencia de una amenaza hidrometereológica (sequía o ciclón), se
puede generar beneficios que van desde US$ 1.7 a más US$ 55.9.12
La Estrategia plantea cinco líneas o áreas prioritarias de acción para la gestión
financiera del riesgo de desastres. La Estrategia es un instrumento de política de
carácter dinámico que permite establecer lineamientos de acuerdo con las
prioridades vigentes en el país. Ésta plantea cinco líneas o áreas prioritarias de
acción siguiendo lo establecido en el Acuerdo Ministerial No.195-2020: (1)
Generación de conocimiento del riesgo, asociado a la identificación, valoración de
pasivos contingentes y al potencial impacto fiscal ante el riesgo de desastres; (2)
Financiamiento de la gestión del riesgo de desastres, asociado a una eficiente
movilización de recursos principalmente para responder oportunamente ante
desastres sin afectar la estabilidad fiscal del país; (3) Reducción del riesgo de
desastres a través de inversión pública resiliente; (4) Eficiencia y transparencia en
la ejecución del gasto público en gestión del riesgo de desastre; y (5)
Fortalecimiento institucional y de capacidades técnicas en la SEFIN para la gestión
financiera del riesgo de desastres.
La formulación, aprobación e implementación de la Estrategia representan el
compromiso de la SEFIN con la gestión integral de los riesgos fiscales en el marco
de la Ley del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (Decreto No.151-2009),
9
“Macroeconomic Policy Outlook” (Banco Mundial, 2020a).
10
Información de afectaciones acumuladas al 24 de noviembre de 2020. “Reporte de Incidencias de las tormentas Eta e Iota”.
COPECO, 2020.
11
Unbreakable. GFDRR, 2017.
12
DFID, 2013 (Bangladesh, Mozambique, Niger). Hess & Wiseman, 2007 (Ethiopia). USAID, 2018 (Kenia, Somalia).
6
Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
la Ley General de la Administración Pública (Decreto Legislativo No.218-96), la Ley
de Responsabilidad Fiscal -LRF (Decreto No.25-2016), la Política de Estado para la
Gestión Integral del Riesgo de Desastres - PEGIRH (Decreto Ejecutivo
PCM-051-2013), Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo vigente y el Acuerdo
Ministerial No.195-2020.
La SEFIN liderará la formulación, seguimiento y evaluación del Plan de
Implementación de la Estrategia en coordinación con la COPECO y los miembros
del SINAGER. Las acciones, productos, responsables y resultados vinculados a
cada una de las líneas estratégicas se desarrollarán en el Plan de Implementación.
Asimismo, la SEFIN reconoce que es necesaria la coordinación y compromiso
multisectorial para la implementación exitosa de la Estrategia y el cumplimiento
con el objetivo de fortalecer la resiliencia fiscal y la capacidad de respuesta
financiera ante el riesgo de desastres; y agradece el apoyo técnico de los
organismos multilaterales en favor del fortalecimiento de las finanzas públicas y la
resiliencia fiscal del país.
7Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
l. Marco Institucional y Legal para la Gestión Financiera del Riesgo
Desastres
La Estrategia de Gestión Financiera de Riesgo de Desastres de Honduras se
enmarca en la Política de Estado para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres
(PEGIRH) aprobada mediante Decreto Ejecutivo No. PCM-051-2013. La PEGIRH se
articula a la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres
(PCGIR) aprobada el año 2010 y actualizada el 2015 con el Marco de Sendai.13
Asimismo, la PEGIRH provee el marco para la implementación de políticas públicas
de gestión integral del riesgo de desastre y define en su tercer objetivo específico
el compromiso del Estado con: “Establecer y desarrollar mecanismos que
aseguren la reducción de la vulnerabilidad financiera del Estado ante desastres y
aumenten su capacidad para la gestión integral del riesgo, la recuperación y
resiliencia de los hondureños y hondureñas”.
La Ley de creación del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGER)14
establece a la Comisión Permanente de Contingencias (COPECO), elevada el año
2019 a Secretaría de Estado,15 como coordinadora del SINAGER y a la SEFIN como
uno de los 21 miembros permanentes del Consejo Directivo. Después del impacto
del huracán Mitch en 1998, Honduras incorporó la prevención de desastres como
parte de la gestión del riesgo. En 2003 se aprobó la Ley de Ordenamiento
Territorial16, la cual promueve una gestión unificada del riesgo en el territorio. El año
2005, adoptó el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015 de las Naciones Unidas, y
sobre la base de éste, estableció la creación del SINAGER. Según la Ley SINAGER, los
miembros del sistema son responsables de la planificación y ejecución de
acciones coordinadas para la gestión del riesgo de desastres. La Ley reconoce que
cada miembro implementará las acciones correspondientes en la medida de sus
competencias, jurisdicción y autonomía para la obtención de los objetivos
comunes del sistema, en forma articulada, concertada y armónica (Art. 4, numeral
4, Ley SINAGER). Como parte de la creación del SINAGER (Ley SINAGER, Art. 21), se
creó el Fondo Nacional de Preparación y Respuesta (FONAPRE), destinado a ser una
primera línea de defensa fiscal contra los desastres.
La SEFIN tiene dentro de sus funciones la gestión financiera del riesgo de
desastres como mecanismo para salvaguardar la estabilidad fiscal y permitir
un crecimiento económico y desarrollo inclusivo. Según la Ley General de la
Administración Pública17, es competencia de la SEFIN la formulación, coordinación,
ejecución y evaluación de las políticas relacionadas con las finanzas públicas. Tal
como lo establecen los numerales del 1 al 3 del artículo 57 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Competencia del Poder Ejecutivo, es competencia
de la SEFIN el Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República, el crédito
público, y la deuda pública interna y externa; y la programación de la inversión
pública de acuerdo con las políticas vigentes.
13
PCGIR 2015-2030 armonizada con el marco de sendai; aún no ha sido incorporada en la PEGIRH.
14
Ley SINAGER: Decreto No.151-2009
15
Decreto Ejecutivo No.PCM-051-2019
16
Decreto No. 180-2003.
17
Decreto Legislativo No. 218-96
8Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) de obligatoria observancia, establece
reglas fiscales18 que regulan el déficit (o balance primario) y los niveles de
endeudamiento, con el objetivo de mantener la estabilidad fiscal del país. Su
cumplimiento puede eximirse en casos de emergencia nacional declarada, por
catástrofe natural que afecte la economía nacional19, hasta por un máximo de dos
años”. En estos casos se activa la cláusula de excepción de la LRF. Así el Poder
Ejecutivo debe incluir en la solicitud de excepción: (a) los límites numéricos de
déficit fiscal y gasto corriente máximos a aplicarse en el referido periodo con
relación a los establecidos en las reglas fiscales; y (b) las acciones conducentes
para converger hacia el cumplimiento de las reglas fiscales dentro del periodo
señalado. La solicitud se envía al Congreso Nacional de la República, quien tiene la
potestad de aprobar la cláusula de excepción.
Desde inicios del 2020 SEFIN definió lineamientos específicos de
responsabilidades para la gestión financiera y mejora de la resiliencia fiscal ante
el riesgo de desastres asociados a fenómenos naturales.20 El Acuerdo
Ministerial No. 195-2020 instruye la elaboración de la “Estrategia para la Gestión
Financiera del Riesgo de Desastres”. La elaboración e implementación de la
Estrategia se alinean a las funciones de la SEFIN y a las metas y objetivos del Estado
para la gestión eficiente de los recursos públicos (Ley Orgánica del Presupuesto,
Decreto No. 83-2004). Contribuye con el logro de los objetivos del programa de
reforma económica para la estabilidad y crecimiento de Honduras acordados con
el Fondo Monetario Internacional (FMI).
SEFIN crea la Unidad de Contingencias Fiscales (UCF) para gestionar los riesgos
fiscales de manera integral en la búsqueda de mayor resiliencia.21 Desde su
creación, la UCF trabaja en el desarrollo de metodologías y procedimientos para la
identificación y evaluación de riesgos fiscales, incluyendo los riesgos fiscales
generados por fenómenos naturales. Así, la UCF incorporó en el Capítulo 8 del
“Informe Anual de Pasivos Contingentes y Riesgos Macroeconómicos 2019” (SEFIN,
2019ª), un reporte de daños causados por fenómenos naturales durante el periodo
2005-2017.
La implementación de la Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de
Desastres requiere del liderazgo de la SEFIN y del trabajo multisectorial de los
miembros del SINAGER. La SEFIN ejercerá la coordinación, en el marco de sus
funciones y en seguimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal, para garantizar la
sostenibilidad de las finanzas públicas y gestionar el impacto fiscal del riesgo de
desastres22 y del cambio climático.
18
Éstas son: déficit del SPNF, gasto corriente primario y nuevos atrasos de pagos mayores a 45 días.
19
Se considera un desastre elegible, aquel que hay ocasionado daños por un monto igual o mayor al equivalente de uno por ciento
(1.0%) del Producto Interno Bruto (PIB) anual. Ley de Responsabilidad Fiscal (Decreto No. 25-2016).
20
Acuerdo Ministerial No. 195-2020, del 4 de febrero de 2020.
21
Decreto No. 115-2014 (Artículo 25-A).
22
Asociados a fenómenos naturales y emergencias de salud pública.
9Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
ll. Visión, Misión, Objetivo de la Estrategia
La elaboración e implementación de la Estrategia representa el compromiso
institucional de la SEFIN con la gestión financiera del riesgo de desastres como
instrumento de política alineado al principio de disciplina fiscal y a la Ley de
Responsabilidad Fiscal23.
Visión de la Secretaría de Finanzas para la resiliencia fiscal
Finanzas públicas resilientes ante el riesgo de desastres.
Misión de Secretaría de Finanzas para la resiliencia fiscal
Coordinar, elaborar e implementar políticas que contribuyan a la consolidación
fiscal del país a través de la reducción de los riesgos fiscales.
Objetivo de la Estrategia de Gestión Financiera del el Riesgo de Desastres
Fortalecer la resiliencia de las finanzas públicas y la capacidad de respuesta ante
el riesgo de desastres.
lll. Líneas Estratégicas
La Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres establece cinco (5)
áreas estratégicas de acuerdo con el actual contexto macroeconómico y fiscal
del país. La implementación de la Estrategia se alinea con la Política de Estado
para la Gestión del Riesgo de Desastres – PEGIRH y la política fiscal establecida en
el Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo vigente, y contribuirá a la consolidación
fiscal, financiera y el fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas.
Cinco Líneas Estratégicas
01 02 03 04 05
Generación de Fortalecimiento Reducción del Eficiencia y Fortalecimiento
conocimiento de la gestión riesgo de transparencia institucional
del riesgo financiera desastres del presupuesto para la gestión
fiscal asociado del riesgo de a través de la público en financiera
a desastres. desastres. inversión gestión del riesgo de
pública. del riesgo de desastres
desastres
23
Decreto No.25-2016
10Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
III.1. Generación de conocimiento del riesgo fiscal asociado a
desastres
Objetivo Específico: Identificar y valorar los pasivos contingentes
asociados a fenómenos naturales, y estimar su posible impacto en las
cuentas fiscales.
Las acciones implementadas bajo esta línea estratégica contribuirán a la
identificación de las contingencias fiscales del Estado, y al análisis prospectivo
de escenarios macroeconómicos y fiscales que informarán el proceso de
identificación de instrumentos financieros óptimos frente al riesgo de desastres.
La SEFIN, en coordinación de COPECO y los miembros del SINAGER, identificará
acciones, productos, responsables, indicadores de resultado y metas en el Plan de
Implementación.
Acciones priorizadas en el corto y mediano plazo:
Elaboración de metodologías para la valoración de los pasivos contingentes del
Estado y respectivos planes de mitigación de riesgos fiscales frente a desastres.
La UCF lidera el desarrollo de metodologías y procedimientos que brindan solidez
técnica a la cuantificación de pasivos contingentes para la estimación de riesgos
fiscales, así como la propuesta de planes de mitigación frente a éstos.
Actualmente cuenta con metodologías para la estimación de cinco de seis tipos
de riesgos fiscales. Estando pendiente el desarrollo metodológico para la
estimación de los pasivos contingentes vinculados al riesgo de desastre por
fenómenos naturales.24 El conocimiento de las contingencias del Estado se
encuentra enmarcado en la Ley de Responsabilidad Fiscal (Art. 25) y en el pilar 3
“Análisis y Gestión del Riesgo Fiscal” del Código de Transparencia Fiscal del FMI. La
SEFIN reconoce y categoriza seis principales fuentes de riesgos fiscales. Figura 1.
Figura 1: Fuentes de riesgo fiscal
Riesgos Fiscales
Explícitos Implícitos
(por Ley o Contrato) (expectativa de la población)
Garantías otorgadas Contratos Endeudamiento
Endeudamiento
Endógenos por el Estado por de APP de empresas
municipal
crédito público públicas
Demandas Judiciales Daños y pérdidas por desastres
Exógenos asociados con fenómenos
contra el Estado
naturales
Fuente: Adaptación del “Informe Anual de Pasivos Contingentes y Riesgos Macroeconómicos – 2019”. SEFIN, 2019
Capítulo 8: Los Desastres Naturales y sus Efectos en la Economía. “Informe Anual de Pasivos Contingentes y Riesgos
24
Macroeconómicos - 2019”. SEFIN, 2019.
11Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
Establecimiento de protocolos para el intercambio de información entre los
miembros del SINAGER. Para implementar la metodología de cuantificación de
pasivos contingentes, la UCF requerirá contar con información a nivel nacional y/o
local de riesgo de desastres, el registro e información financiera sobre los activos
del Estado. La información de amenazas, así como la estimación y recolección de
una base de datos histórica de daños o pérdidas directas post desastre son
responsabilidad de la COPECO. A la fecha, la COPECO ha realizado una estimación
del Índice de Riesgo a nivel municipal utilizando la metodología de INFORM.25 En
cuanto a la información de activos, ésta se encuentra a cargo de la Dirección
Nacional de Bienes del Estado (DNBE) de la SEFIN. Si bien la información es pública,
es necesario establecer protocolos que especifiquen los instrumentos,
responsabilidad, periodicidad y tipo de información insumo que faciliten la
valoración de los pasivos contingentes del Estado.
Evaluación y reporte del potencial impacto macrofiscal del riesgo de desastres
por fenómenos naturales. En el marco de de la LRF, es competencia de la Dirección
General de Política Macrofiscal (DPMF) la evaluación del impacto económico y
fiscal del riesgo vinculado a fenómenos naturales. Estos análisis permitirán estimar
la potencial brecha fiscal ante el riesgo de desastres. La estimación de la brecha
fiscal que generaría el potencial impacto de desastres en las cuentas
macrofiscales le servirá de insumo a la Dirección General de Crédito Público
(DGCP) para cuantificar las necesidades financieras del país en el diseño e
implementación de instrumentos financieros que cubran la mencionada brecha.
25
Ídem.
12Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
III.2. Fortalecimiento de la gestión financiera del riesgo de desas-
Objetivo Específico: Identificar, evaluar e implementar una combinación
de instrumentos financieros de retención y transferencia del riesgo que
responda a las necesidades del país relacionadas al riesgo de
desastres y el cambio climático.
Las acciones implementadas bajo esta línea estratégica contribuirán a que
Honduras cuente con la información técnica necesaria para identificar y evaluar
opciones financieras acordes a su perfil de riesgo, e implementar instrumentos
financieros (de retención y transferencia) acordes con el marco macrofiscal del
país y a la disponibilidad de espacio en los techos de contratación de deuda
externa, cuando aplique. La SEFIN, en coordinación de COPECO y los miembros del
SINAGER, identificará acciones, productos, responsables, indicadores de resultado
y metas en el Plan de Implementación.
La identificación y diseño de una cartera de instrumentos financieros requiere de
un análisis costo-beneficio que tome en consideración la temporalidad de la
necesidad de recursos. La necesidad de recursos incrementa en cada una de las
3 etapas (atención inmediata, rehabilitación y reconstrucción)26. Mientras que, la
premura por liquidez es relativamente mayor inmediatamente después del
desastre. Ver Figura 2.
Figura 2: Dimensión Temporal de la Necesidad de Recursos Post Desastre
Atención inmediata (1-3 meses)*:
---------------------------
---------------------------
Rehabilitación
Atención Inmediata
en términos relativos el
Reconstrucción
financiamiento de acciones de
asistencia humanitaria y primera
Recursos
respuesta requiere liquidez
inmediata y menor cantidad de
recursos que las otras dos etapas.
Rehabilitación (3-6 meses)*:
requiere mayor cantidad de
Tiempo recursos comparados con la
*El tiempo puede variar dependiendo de la magnitud del evento. atención inmediata, pero menor
**Recuperación incluye rehabilitación y reconstrucción.
en comparación con las necesidades de liquidez para la reconstrucción. Se
financian actividades para el restablecimiento temporal de servicios que permitan
a la población retomar funciones y algunas actividades productivas.
Reconstrucción (6-24 meses)*: requiere del mayor nivel de recursos comparado
a las dos anteriores, pero se puede gestionar con mayor tiempo, puesto que la
cantidad de recursos requiere de planificación estratégica con enfoque de
prevención y reducción de futuros riesgos.
26
Las etapas de rehabilitación y reconstrucción se comprehenden en el término recuperación.
13Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
La Facilidad Global para la Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR)27
propone el uso de una estrategia de financiamiento por capas para responder a
las necesidades post desastre. Los instrumentos financieros de la estrategia
pueden ser de dos tipos: (i) retención, aquellos donde el Gobierno asume los
costos de los daños y pérdidas; y (ii) transferencia, aquellos donde el Gobierno
transfiere los costos de daños y pérdidas a un tercero. Ver Figura 3.
Figura 3: Estrategia de financiamiento por capas
Donaciones / Ayuda internacional
Bonos catastróficos y derivados
Baja frecuencia
/Alta severidad
Seguros y reaseguros (paramétricos, indenmisatorios) Transferencia
Aseguramiento de bienes públicos del riesgo
BM - Crédito de Políticas de Créditos post
desastre para
AMENAZA
Desarrollo con Opción de
Desembolso Diferido frente a recuperación
Desastres (CAT-DDO) (multilateral y
bilateral)
BID - Crédito Contingente con
FMI Facilidad de
/Baja severidad
Opción de Desembolso Diferido
Alta frecuencia
Crédito Rápido
BID - Facilidad de Crédito
Contingente de Respuesta ante FMI Instrumento
Desastres de Financiamiento
FMI - Línea de Crédito Flexible Rápido
Retención
Crédito con un componente del riesgo
contingente para la respuesta a
emergencias (CERC)
Reasignación presupuestaria
Fondo para la atención de emergencias
Asignación presupuestaria para gestionar el riesgo de
desastres
Atención inmediata Rehabilitación Reconstrucción
Liquidez de corto plazo Financiamiento de mediano/largo plazo
TIEMPO
Fuente: (i) "Financial Protection Against Disasters" (Banco Mundial, 2014a); y (ii) "Sovereign Climate and Disaster Risk Pooling"
(Banco Mundial, 2016).
Acciones priorizadas en el corto y mediano plazo:
Análisis de instrumentos financieros usados para la gestión del riesgo de
desastres. Según sus funciones, la DGCP recopila y analiza información histórica
de instrumentos financieros utilizados para la respuesta post desastre. En línea con
una “Estrategia de Financiamiento por Capas”, a la fecha los instrumentos
utilizados son de retención del riesgo, recomendados principalmente para la
atención de eventos de alta frecuencia y baja severidad. Esta Estrategia busca
implementar instrumentos financieros de manera comprensiva, abordando las
diversas necesidades derivadas del impacto de desastres (Ver Tabla 1).
27
“Financial Protection Against Disasters”. Banco Mundial, 2014a.
14Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
Tabla 1: Instrumentos y Mecanismos Financieros Implementados por SEFIN, en el
marco de los Artículos 8 del Decreto Legislativo No.33-2020 y 2 del Decreto
Legislativo No.92-2020, principalmente para responder ante la emergencia por la
crisis sanitaria por el COVID-19.
Instrumento y
Características
Mecanismo
Mediante Decreto Ejecutivo PCM-020-2020, se establecen una
serie de medidas para la austeridad y contención del gasto en
todas las instituciones del sector público a través de la
Reorientación del reorientación de partidas presupuestarias que permita obtener al
Presupuesto General de menos el 2% del total del presupuesto general de Ingresos y
Ingresos y Egresos de la Egresos de la Republica para el ejercicio 2020, para financiar los
República gastos operativos e inversión de las instituciones que están
llevando a cabo acciones logísticas para la atención y mitigación
de los efectos de las COVID-19 y demás gestiones de prioridad y
urgencia.
Mecanismo implementado post declaratoria de Estado de
Emergencia para financiar acciones de respuesta, que conlleva la
reorganización de prioridades del gobierno plasmadas en el
presupuesto anual. Su uso frecuente puede afectar
negativamente el logro de metas de desarrollo.
Reorientación de la Cartera de Proyectos en ejecución:
Mediante Decreto Ejecutivo PCM-046-2020 se autorizó a la
Secretaria de Finanzas formalizar ante el Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) la redistribución parcial de
recursos disponibles de los saldos no desembolsados de la
cartera de préstamos de inversión vigentes, hasta por un monto
Reasignación o total de US$64.9 millones, para hacer frente a los efectos de la
Reorientación emergencia humanitaria y sanitaria en el país. Esta medida
Presupuestaria de requirió de la reformulación del Programa de Inversión Nacional
Recursos Externos para los próximos años.
Disponibles
Créditos que cuentan con un componente contingente para la
respuesta a emergencias: Honduras cuenta con 7 préstamos
de inversión activos, otorgados por el Banco Mundial (BM), y en
6 de ellos se incluye un componente contingente para la
respuesta a emergencias (CERC, por sus siglas en inglés)28 que
permite que el país reasigne recursos de estas operaciones
para financiar intervenciones de respuesta ante un evento
elegible29. Este mecanismo se activa a solicitud de la SEFIN al BM.
El monto reasignado depende de la disponibilidad de recursos
no comprometidos, de las necesidades del plan de atención de
la emergencia dado el evento elegible, y del cumplimiento del
objetivo de desarrollo del préstamo de inversión30.
28
Contingency Emerency Response Component.
29
Evento eligible, es un evento que ha causado o que probablemente cause efectos económicos adversos y/o impactos sociales
derivados de fenómenos naturales, incluyendo emergencias sanitarias. Banco Mundial, 2014b.
30
Al 25 de noviembre del 2020, la suma total de recursos disponibles entre los 7 préstamos fue de US$303.3 millones.
15Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
Instrumento y
Características
Mecanismo
Convenio Especial de Moratoria por el Pago de Capital e
Intereses Adeudado al Banco Central de Honduras:
Mecanismo implementado mediante el cual se difiere el pago
del servicio de la deuda de mayo a diciembre de 2020, con el
propósito de fortalecer las acciones de prevención y control
Contratación Directa de ante la ocurrencia de infección por COVID-19.
PréstamosInternos Convenio de Crédito entre el Banco Central de Honduras y el
Gobierno de la República de Honduras: Mecanismo que
consiste en el otorgamiento de un préstamo, el cual es un
crédito reasignado, que proviene de fondos otorgados por el
FMI al Banco Central de Honduras, por un monto de US$143.3
millones.
Fondo Nacional de Espacio presupuestario a través del cual se canalizan recursos, de
Preparación y Respuesta diversas fuentes, hacia la atención de emergencias. No cuenta
(FONAPRE) con recursos anualmente asignados, no es acumulable.
Línea de crédito contingente, es decir préstamo con opción de
desembolso diferido ante catástrofes (Cat DDO, por sus siglas
en inglés): Honduras activó una línea de crédito contingente
con el Banco Mundial por un monto de US$119 millones, para
financiar la atención de la crisis sanitaria COVID-19. Esta
Crédito Contingente
operación se hizo efectiva en abril del presente año, con la
aprobación de la Asamblea Legislativa, y fue desembolsada en
su totalidad. Asimismo, Honduras contó con un instrumento
similar (línea de crédito contingente) con el Banco
Interamericano de Desarrollo por el monto de US$100 millones.
Durante la Declaración de Emergencia por el COVID-19,
Honduras gestionó préstamos orientados a complementar los
esfuerzos nacionales para la prevención, contención y
tratamiento del COVID-19. El monto total de los tres préstamos
Crédito Post Desastre
adquiridos fue de US$370 millones (US$20 millones con el Banco
Mundial y US$350 millones con el Banco Centroamericano de
Integración Económica).31
Incremento adicional al techo de endeudamiento interno a
través de la colocación de títulos de deuda en el mercado
doméstico por un monto máximo de US$292.4 millones. Los
Colocación de Bonos en títulos de deuda fueron destinados al financiamiento del
el Mercado Nacional Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República del
Ejercicio 2020, así como a otros requerimientos ineludibles
necesarios para cubrir el déficit fiscal y atender los efectos
originados por el COVID-19.
31
SEFIN, 2020. http://www.sefin.gob.hn/fondos-externos
16Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
Instrumento y
Características
Mecanismo
Ayuda International
Honduras gestionó Cooperaciones No Reembolsables y/o
(Gestión de
Asistencia Técnica ante distintos Organismos con el objetivo de
Cooperaciones No
atender el Estado de Emergencia por la crisis sanitaria del
Reembolsables y/o
COVID-19.
Asistencia Técnica)
Análisis de instrumentos financieros de retención y transferencia del riesgo. La
combinación óptima varía según la magnitud y frecuencia de los eventos a los que
se encuentra expuesto el país, la temporalidad de la necesidad de recursos, así
como las condiciones macro fiscales. La DGCP y la Dirección General de
Presupuesto (DGP) coordinan, con los miembros del SINAGER, la definición de una
política de manejo financiero del riesgo sistémico e implementará los mecanismos
necesarios para contar con una combinación óptima de instrumentos financieros
para la respuesta post desastre.32
El análisis incluye la evaluación de instrumentos financieros de transferencia del
riesgo. En tal sentido, el desarrollo del sector financiero es también un elemento
clave en la implementación de una estrategia por capas. Actualmente, Honduras
cuenta con un mercado de seguros y reaseguros incipiente. El fortalecimiento del
sector financiero incrementará las opciones de instrumentos, de transferencia del
riesgo, disponibles para el uso del sector privado (como el seguro agrícola) y
estatal (seguro de bienes públicos).33
AHORRO A TRAVÉS DE LA GESTIÓN FINANCIERA
DEL RIESGO: Sin gestión financiera del riesgo,
el costo de la respuesta al desastre es alto.
32
Articulado a los lineamientos estratégicos 1 y 3 del objetivo específico 3 del PEGIRH. Decreto No. PCM-051-2013.
33
La Ley de instituciones de seguros y reaseguros, aplicable a todas las personas naturales o jurídicas que comercialicen o
intermedien en territorio hondureño, regula la organización y funcionamiento de las actividades de seguros y reaseguros en
Honduras. Decreto No.22-2001.
17Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
III.3. Reducción del riesgo de desastres a través de la inversión
pública
Objetivo Específico: Reducir el riesgo actual y futuro mediante la
incorporación del análisis de riesgo y adaptación al cambio climático
en la inversión pública.
Las acciones implementadas bajo esta línea estratégica contribuirán a la
consolidación de un modelo de inversión pública que incorpore análisis del
riesgo de desastres y adaptación al cambio climático en los proyectos de
inversión pública a nivel nacional y local; así como la formulación de un
programa nacional para la reducción del riesgo de desastres en la inversión
pública y ordenamiento del territorio.34 La SEFIN, en coordinación con la COPECO y
los miembros del SINAGER, identificará acciones, productos, responsables,
indicadores de resultado y metas en el Plan de Implementación.
Acciones priorizadas en el corto y mediano plazo:
Incorporación de análisis del riesgo de desastres y adaptación al cambio
climático en proyectos de inversión locales. El Sistema Nacional de Inversión
Pública de Honduras (SNIPH) incorpora el análisis de riesgo de desastres en la
Pre-inversión (formulación de proyectos); sin embargo, no es de obligatorio
cumplimiento de Gobiernos Locales y no aplica en todo el ciclo de proyecto de
inversión pública. El artículo 58 de la Ley Orgánica del Presupuesto brinda
facultades a la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) para dictar normas
técnicas y directrices para la evaluación y formulación de programas y proyectos
de inversión pública.
En el año 2014, a través del artículo 77 de las normas de presupuesto, se estipula
que es obligatoria la aplicación de emplazamiento y blindaje de proyectos para
inversiones públicas frente a los riesgos de desastres por fenómenos naturales.
El siguiente año, la SEFIN aprobó y publicó la segunda edición de la “Guía
Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Programas y Proyectos
de Inversión Pública” (Guía) en colaboración con la COPECO. Por consiguiente, a
través del artículo 112 de las Normas de Ejecución Presupuestarias se instruye a
todas las instituciones del Sector Público, que ejecutan proyectos ya sea con
fuentes nacionales y/o externas, que es obligatorio formular y registrar las
inversiones públicas siguiendo los procedimientos establecidos en la mencionada
Guía.
34
Articulado a los lineamientos estratégicos 2 y 4 del objetivo específico 3 del PEGIRH. Decreto No. PCM-051-2013.
18Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
La Guía establece lineamientos, procedimientos e instrumentos para la
incorporación de análisis de riesgo de desastre en la identificación de ideas de
proyecto, elaboración de perfil técnico, análisis de prefactibilidad, análisis de
factibilidad y diseño de los proyectos. La DGIP fortalecerá y continuará con el
acompañamiento técnico a las instituciones del Sector Público con el objetivo de
lograr una implementación satisfactoria del marco legal a nivel nacional y local.
Establecimiento de una metodología de monitoreo y evaluación de inversión
pública. La aplicación de estándares de construcción que incorporen análisis del
riesgo es una medida ex ante de gestión del riesgo. La SEFIN, en cumplimiento de
sus funciones, coordinará con la COPECO y los órganos competentes la
formulación e implementación de una metodología de monitoreo de la
incorporación del análisis de riesgo en el ciclo de la inversión pública. Para ello, se
diseñarán mecanismos técnicos e institucionales que permitan el fortalecimiento,
y la mejora de los análisis de riesgo en la inversión pública sectorial e institucional
a nivel territorial.
BENEFICIOS DE RECONSTRUIR A TIEMPO:
Sin gestión financiera del riesgo la
reconstrucción rápida no es posible.
19Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
III.4. Eficiencia y transparencia del presupuesto público en gestión
riesgo de desastres
Objetivo Específico: Fortalecer la eficiencia en el uso de los recursos
públicos vinculados a la gestión del riesgo de desastre a través de
herramientas presupuestarias.
Las acciones implementadas bajo esta línea estratégica contribuirán a
incrementar la eficiencia y transparencia en el uso de los recursos públicos. La
SEFIN, en coordinación de COPECO y los miembros del SINAGER, identificará
acciones, productos, responsables, indicadores de resultado y metas en el Plan de
Implementación.
Acciones priorizadas en el corto y mediano plazo:
Diseño de una herramienta presupuestaria para los procesos prospectivos,
correctivos y reactivos de la GRD y el CC. La Ley Orgánica del Presupuesto tiene
por objeto regular y armonizar la administración financiera del sector público para
lograr el cumplimiento de las metas y objetivos del Estado a través de la eficiente
gestión de los recursos públicos. Bajo este marco, la SEFIN, a través de la DGP tiene
la función de diseñar herramientas presupuestarias para dar seguimiento al gasto
público en GRD. A la fecha, Honduras no ha implementado aún una herramienta
presupuestaria en GRD. Su diseño e implementación, bajo el paradigma de
enfoque por resultados, promoverá la transparencia en la rendición de cuentas a
través de la vinculación del presupuesto con el alcance de objetivos trazados.
Establecimiento de una metodología de monitoreo y evaluación del gasto
público en GRD y CC. Las herramientas presupuestarias usadas en el ciclo
presupuestario proveen información para el análisis y evaluación de la ejecución
de los presupuestos aprobados en la ley del presupuesto público anual, así como
para futuras decisiones de políticas públicas. Una herramienta presupuestaria en
GRD permitirá contar con mecanismos para identificar, gestionar, monitorear, y
analizar el gasto vinculado con las medidas de GRD en cada una de las etapas del
ciclo presupuestario, a nivel nacional y local. El uso de herramientas
presupuestarias fortalece la transparencia en la rendición de cuentas, permite la
recolección de información del gasto, y facilita la evaluación del uso de los
recursos públicos35 en aras de promover mayor eficiencia en la gestión de las
finanzas públicas.
35
Articulado al lineamiento estratégico 54 del objetivo específico 3 del PEGIRH. Decreto No. PCM-051-2013.
20Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
III.5. Fortalecimiento institucional para la gestión financiera del
de desastres
Objetivo Específico: Institucionalizar la gestión financiera del riesgo de
desastres en la SEFIN y los miembros del SINAGER.
Las acciones implementadas bajo esta línea estratégica contribuirán a agilizar y
consolidar la coordinación de la SEFIN con COPECO y los miembros del SINAGER
para la implementación de la gestión financiera del riesgo de desastres. La SEFIN,
en coordinación de COPECO y los miembros del SINAGER, identificará acciones,
productos, responsables, indicadores de resultado y metas en el Plan de
Implementación.
Acciones priorizadas en el corto y mediano plazo:
Fortalecimiento de capacidades técnicas. El enfoque integral de la gestión
financiera del riesgo de desastres requiere funcionarios capacitados en: el
desarrollo de metodologías para la valoración de pasivos contingentes, las
características de los instrumentos y mecanismos financieros en el marco del
perfil de riesgo del país, las medidas de reducción de riesgos en la implementación
de proyectos de inversión pública, y el marco conceptual para el diseño de
herramientas presupuestarias de monitoreo y seguimiento del gasto en GRD. La
SEFIN se encuentra desarrollando estas capacidades, acotadas por Dirección en el
marco de su competencia.
Establecimiento del marco institucional. La aprobación y publicación de la
Estrategia marca un paso importante en el compromiso de SEFIN de lograr una
mayor resiliencia de las finanzas públicas ante el riesgo de desastres y
emergencias de salud pública.
21Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
lV. Actividades Complementarias
Se requiere de un “Plan de Implementación de la Estrategia de Gestión
Financiera del Riesgo de Desastres” para lograr el objetivo de Fortalecer la
resiliencia fiscal y la capacidad de respuesta financiera ante el riesgo de
desastres asociados a fenómenos naturales y emergencias de salud pública. La
SEFIN liderará la formulación del Plan de Implementación en coordinación de
COPECO y los miembros del SINAGER. El Plan definirá responsabilidades específicas
de implementación, como: actividades, productos, indicadores de desempeño y
resultados necesarios para el monitoreo y evaluación periódica.
La Estrategia es un instrumento dinámico, cuyas acciones, productos y
resultados se reajustan en función de los logros obtenidos durante la
implementación y las necesidades del país. Los mecanismos de monitoreo y
evaluación de las líneas estratégicas permitirán ajustar el plan de implementación
de acuerdo con las prioridades del país.
22Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
Referencias
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Clarke, D. J., O. Mahul, R. Poulter, and T.-L. The, 2016. “Evaluating Sovereign Disaster Risk Finance
Strategies: A Framework.” Policy Research Working Paper, The World Bank Group, Washington DC.
COPECO, CEPREDENAC, UNISDR, EC, 2013. Informe Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres
de Honduras.
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DFID, 2013a. The Economic of Early Response and Resilience: Summary of Findings.
DFID. 2013a. The Economic of Early Response and Resilience: Mozambique Country Study.
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Development”. USAID (U.S. Agency for International Development).
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La Gaceta, 2013. “Política de Estado para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres – PEGIRH”. Decreto
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La Gaceta, 2016. Ley de Responsabilidad Fiscal. Decreto No.25-2016.
La Gaceta, 2020. Acuerdo Ministerial No. 195-2020
Mahul & Ghesquiere, 2010. Financial protection of the state against natural disasters: a primer. A World
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SEFIN, 2015. Guía Metodológica para la Formulación y Evaluación de Programas y Proyectos de
Inversión Pública.
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SEFIN, 2019b. Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo 2020-2023.
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te-honduras-bb-b-ratings-affirmed-outlook-remains-stable-11479698
USAID. 2018a. Economics of Resilience to Drought: Kenya Analysis.
USAID. 2018b. Economics of Resilience to Drought: Somalia Analysis.
23Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de Desastres
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