ECONOMÍA POLÍTICA DE LA DOMINACIÓN
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ECONOMÍA POLÍTICA DE LA DOMINACIÓN
La reforma tributaria de Duque:
Un proyecto que amplía la
brecha social en Colombia
5
DIEGO FERNANDO CARRERO BARÓN
ECONOMISTA
MAGÍSTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS
C
Una reforma tributaria que no sorprende
omo quedó manifiesto en el número 73 de la Revista Iz-
quierda1, el círculo personal, las declaraciones y el gabi-
nete que rodean al presidente Iván Duque, es decir, su
clase social, permitían tener la certeza de que lejos de
la renovación política su gobierno actuaría en función
de la acumulación rentista y de los intereses de sectores ligados
a actividades extractivas de enclave, comerciales y financieras,
profundizando el modelo de despojo que afecta negativamente la
calidad de vida de por lo menos más de 11,7 millones de familias
de capas de ingresos medios y bajos en el país.
Alejándose de lo planteado en 2016 desde su rol como senador2,
la política económica del gobierno de Duque le da continuidad
a la tendencia de largo plazo de la arquitectura fiscal colombia-
na, que cada vez se pone más del lado de quienes más riqueza
acumulan. En este sentido, precisamente, el Gobierno Nacional
presentó el 31 de octubre la llamada Ley de Financiamiento, que
no es otra cosa que otra reforma tributaria más.
1 Ver: http://www.espaciocritico.com/sites/all/files/izqrd/n0074/izq0074_a02.pdf
2 Ver video “Los diez grandes pecados de la reforma tributaria”, https://www.youtube.
com/watch?v=cbeIZt1JgaA)
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Noviembre de 2018 Contenido
Bogotá, Colombia
Con esta reforma tributaria –la A continuación se esbozan los elementos cen-
trales que explican por qué esta es, por una
decimoquinta desde 1990– se sigue parte, una reforma regresiva en función de
dando continuidad a una vieja los intereses de los grandes poseedores de ri-
fórmula que consiste en reducir queza y que, por otra, precariza el ingreso y
capacidad de consumo de más de 44.5 millo-
impuestos a grandes capitales con nes de colombianas y colombianos que perte-
el argumento de que esto permitiría necen a familias de ingresos medios y bajos.
ampliar la capacidad de inversión
Una reforma en favor de los
del sector privado, al tiempo acreedores del Estado
6 que en nombre de la eficiencia
tributaria se castigan los ingresos En el año 2011, siguiendo la tendencia intro-
ducida con las mal llamadas reformas estruc-
de las capas de la población de turales producto del Consenso de Washington,
ingresos medios y el consumo se constitucionalizó como principio la Soste-
de los hogares colombianos nibilidad Fiscal, mediante el Acto Legislativo
03 que modificó los artículos 334, 339 y 346
mediante el incremento del de la Carta Magna, al tiempo que con la ley
Impuesto al Valor Agregado (IVA). 1473 del mismo año se estableció una regla
fiscal sobre las finanzas públicas (ver gráfico
N.º 1). Dicha regla quedó explícita en el artí-
culo quinto de dicha ley:
Artículo 5º. Regla Fiscal. El gasto estructural
no podrá superar al ingreso estructural, en un
monto que exceda la meta anual de balance es-
tructural establecido. El déficit estructural del
Gobierno Nacional Central no será mayor a 1%
del PIB a partir del año 2022.
Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional
seguirá una senda decreciente anual del dé-
ficit en el balance fiscal estructural, que le
permita alcanzar un déficit estructural de
2,3% del PIB o menos en 2014, de 1.9% del PIB
o menos en 2018 y de 1.0% del PIB o menos
en 2022.
De esta manera en nombre de la sostenibili-
dad de las finanzas públicas y del equilibro
macroeconómico, la Constitución Política y la
ley organizaron el régimen fiscal en la lógica
de un disciplinamiento no solo para garanti-
zar mayor margen de maniobra para el sector
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Noviembre de 2018
Bogotá, Colombia Economía política de la dominación Contenidoprivado sino, sobre todo, para ampliar la posibilidad de rentas y ganancias a la banca e inver-
sionistas financieros.
Gráfico N.º 1 | Déficit Total vs Déficit Estructural GN 2014-2019
7
Fuente: Tomado de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018.
La idea de la disciplina fiscal tomó fuerza en la teoría económica dominante y la tecnocracia
estatal luego de la crisis de la deuda externa en América Latina en 1982, la cual llevó al default
(cesación de los pagos) por parte de algunos de los países de la región. De esta manera, al
planear el presupuesto, el Gobierno Nacional ajusta cargas en relación a su funcionamiento,
reduciendo el margen de acción del Estado en la garantía de derechos sociales si es el caso,
para posteriormente garantizar el pago del servicio de la deuda (amortizaciones e intereses),
y dejar lo que queda para inversiones, en un contexto en que la deuda pública ha aumentado
en 40 puntos del PIB al cabo de 20 años, representado en 2018 el 58,2% del PIB (gráfico N.º 2).
Gráfico N.º 2 | Deuda pública como porcentaje del PIB en Colombia
1995 - Junio 2018
Fuente: Construcción propia con base en el Banco de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
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Noviembre de 2018
Bogotá, Colombia Economía política de la dominación ContenidoDe esta manera, todo planteamiento que señale la inminencia de la reforma tributaria para
garantizar programas sociales en materia de salud, educación, atención prioritaria a la po-
blación vulnerable e, incluso, para cumplir con las responsabilidades estatales asociadas al
Acuerdo Final de Paz de 2016 –hoy desfinanciado–, no es más que una falacia que esconde una
estructura de las finanzas públicas en función del capital financiero (gráfico N.º 3), que en el
solo caso del mercado bancario significó ganancias del orden de los 4.000 millones de dólares
en 2016 y de $2.800 millones en 2017, en un contexto en que el conglomerado económico del
grupo Luis Carlos Sarmiento Angulo posee el 28% de la deuda pública en TES B, tan solo para
este segmento de mercado (gráfico N.º 4).
Gráfico N.º 3
8 Estrategia Fiscal de “Austeridad Inteligente 2013-2018” –porcentaje del PIB–
Fuente: Tomado de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018.
Gráfico N.º 4
Instituciones financieras con más de un billón de pesos en TES tipo B en Colombia a Junio de 2018
Fuente: Construcción propia con base en la Superintendencia Financiera de Colombia.
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Bogotá, Colombia Economía política de la dominación ContenidoEl argumento de reducir la carga La estrategia del Gobierno Nacional y del
partido Centro Democrático del senador Ál-
tributaria para aumentar la varo Uribe en este sentido fue bastante astu-
inversión y fomentar el empleo se ta: por un lado ampliaron los plazos de pago
cae por su propio peso, en tanto de la deuda pública extendiendo la amorti-
zación de $14 billones de pesos por 10 años
la inversión en estas actividades y garantizaron los montos de pago de deuda
no depende de la carga tributaria para 2019 por el orden de más de $52.4 bi-
sino de las posibilidades de llones, mientras que, por otro lado, dejaron
desfinanciados rubros de inversión en mate-
comercialización de mercancías ria social para así chantajear a la población
que pasa por el incremento con la inminencia de la reforma tributaria 9
de la demanda efectiva, que, mediante la Ley de Financiamiento, tratando
de esconder la lógica detrás de la estructura
paradójicamente, es la que se ve fiscal colombiana en función del rentismo fi-
afectada como consecuencia de la nanciero.
disminución del ingreso disponible
Una reforma que afecta los ingresos
de los hogares en el mercado y el consumo de los colombianos
interno. Al respecto valdría la pena
preguntar: ¿Qué nuevos empleos Con esta reforma tributaria –la decimoquin-
ta desde 1990– se sigue dando continuidad a
generan los bancos cuando se una vieja fórmula que consiste en reducir im-
les reduce la carga tributaria? puestos a grandes capitales con el argumento
de que esto permitiría ampliar la capacidad
de inversión del sector privado, al tiempo que
en nombre de la eficiencia tributaria se casti-
gan los ingresos de las capas de la población
de ingresos medios y el consumo de los hoga-
res colombianos mediante el incremento del
Impuesto al Valor Agregado (IVA).
La propuesta de reforma tributaria presenta-
da por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público pretende aumentar el recaudo tribu-
tario en $14,5 billones de pesos, aproximada-
mente, con el fin de tapar el déficit del Pre-
supuesto General de la Nación para 2019, de
un lado, y, del otro, para compensar a partir
de 2020 los recursos que se dejarán de reci-
bir por exenciones y rebajas tributarias a los
grandes capitales, las cuales explicaremos en
la siguiente sección.
En el caso del IVA, la reforma del Gobierno
apunta a transitar hacia una estructura tri-
butaria que unifique las tarifas, pasando ar-
tículos y productos que tienen actualmente
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Bogotá, Colombia Economía política de la dominación Contenidouna tarifa del 0%, 5% y 19% a una tarifa única general del 18% hasta 2020 y del 17% desde
2021.
Es preciso aclarar que la canasta familiar en Colombia está integrada por 405 artículos, de los
que se desprenden 181 gastos o productos sobre los cuales el DANE hace ponderaciones para
calcular el costo de vida de las familias colombianas.
En la actualidad, la distribución de la carga del IVA para la canasta familiar presenta la es-
tructura que se muestra en el cuadro 1:
Cuadro N.º 1
Gastos con IVA Canasta familiar en Colombia a octubre de 2018
TARIFA DE IVA según
10 Nº de Productos Porcentaje del Total
Ley 1819 de 2016
19% 94 52%
5% 13 7%
0% 62 34%
Exentos 12 6,6 %
TOTAL 181 100%
Fuente: Construcción propia con base en Ley 1819 de 2016 y Estatuto Tributario colombiano (Decreto 624 de 1989).
A partir de la nueva reforma propuesta se unificarían las tarifas y, en su conjunto, 147 gastos
básicos de la canasta familiar, de un total de 181, es decir, que el 81% de ellos pasaría a tener
IVA del 18%. En la práctica más de 328 artículos quedarían con este gravamen.
Se estima que con esta reforma se recaudarían cerca de $11,3 billones en IVA, los cuales gol-
pearán fundamentalmente a las capas medias y pobres en el país, si tenemos en cuenta el
carácter profundamente regresivo de este impuesto cuando medimos la tasa efectiva de tribu-
tación del mismo para las familias (cuadro N.º 2 y gráfico N.º 5).
Cuadro N.º 2
Iva pagado como
Decil Ingreso promedio mensual Iva promedio pagado
% del ingreso
1 253.851 15.231 6
2 662.693 19.881 3
3 933.641 28.943 3,1
4 1.149.629 32.190 2,8
5 1.497.337 44.920 3
6 1.719.739 51.592 3
7 2.194.648 59.255 2,7
8 2.482.542 64.546 2,6
9 3.423.768 92.442 2,7
10 8.464.521 186.219 2,2
Fuente: Cálculos propios con base en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
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Gráfico N.º 5
IVA pagado por hogares según deciles de Ingresos de Colombia 2017
Fuente: Cálculos propios con base en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
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Bogotá, Colombia Economía política de la dominación Contenido12
De esta manera, queda claro que en materia 3 veces más IVA por mes que la familia de
de IVA los más afectados son los deciles de altos ingresos.
más bajos ingresos (1, 2 y 3), que perciben al En otros términos, mientras en promedio una
mes menos de un millón de pesos, y los de familia del decil más alto recibe 4 veces el
ingresos medios (deciles 4 a 9), que reciben ingreso per cápita de la media nacional al
entre un millón y tres millones cuatros cien- año, el hogar de ingresos bajos recibe apenas
tos mil pesos promedio al mes. Dado el carác- la décima parte del ingreso per cápita de la
ter regresivo de la reforma, el efecto sobre los media nacional.
ingresos del decil más alto de la población es Tomando precisamente el argumento de la
bajo dado el poco peso del IVA en su canasta tremenda desigualdad en Colombia, el Go-
promedio de consumo. bierno Nacional ha planteado modificaciones
El cuadro N.º 2 y la gráfica N.º 5 son contun- a la declaración de renta, buscando ampliar
dentes para evidenciar la concentración del el recaudo por dicho concepto al modificar
ingreso en el decil de ingresos más altos de el número de Unidades de Valor Tributario
la población colombiana, el cual alcanza un (UVT), para 2018 iguales a $33.156, sobre las
promedio mensual 34 veces superior que el que se declara renta y se aplica retención en
decil de familias con ingresos más bajos; es la fuente (cuadros N.º 3 y N.º 4).
decir, que una familia de ingresos bajos en Al mismo tiempo, se ha planteado la de-
el país debe trabajar 2 años y 10 meses para volución cada dos meses de 3 UVT, esto es
alcanzar el ingreso promedio mensual de una $49.734 mensuales, a la población más pobre,
familia del decil más alto de ingresos. Duran- con el fin de no afectarla. Los cálculos del
te todos estos meses, dicha familia pagaría Gobierno Nacional para “compensaciones”
alcanzan los $2.6 billones anuales; sin em-
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Bogotá, Colombia Economía política de la dominación Contenidobargo, teniendo en cuenta el número de hogares pobres en Colombia esta cifra es muy inferior
a los $4 billones que costarían dichas “compensaciones”, por lo que no existe soporte en rela-
ción con la bolsa de la que saldrían los recursos, ni mucho menos la manera en que llegarían
a los hogares, con lo que a la larga seguramente se convertirá en un subsidio para alimentar
las clientelas en épocas electorales.
Cuadro N.º 3
Comparativo Impuesto a la Renta para personas naturales vigente vs
proyecto de Ley de Financiamiento según UVT vigente
VIGENTE PROYECTO DE LEY
Rango Rango
Tasa Marg. % Tasa Marg. % 13
De Hasta De Hasta
$- $ 36.140.040 0 $- $ 36.140.040 0
$ 36.140.041 $ 56.365.200 19 $ 36.140.041 $ 56.365.200 19
$ 56.365.201 $ 135.939.600 28 $ 56.365.201 $ 135.939.600 28
$ 135.939.601 En adelante 33 $ 135.939.601 $ 235.407.600 33
$ 235.407.601 $ 434.343.600 35
$ 434.343.601 En adelante 37
Fuente: Construcción propia con base en propuesta de Ley de Financiamiento para una UVT 2018 de $33.156.
Cuadro N.º 4
Comparativo Base Gravable de Retención en la Fuente para personas naturales
vigente vs proyecto de Ley de Financiamiento según UVT vigente
VIGENTE PROYECTO DE LEY
Rango Rango
Tasa Marg. % Tasa Marg. %
De Hasta De Hasta
$- $ 3.149.820 0 $- $ 2.818.260 0
$ 3.149.821 $ 4.973.400 19 $ 2.818.261 $ 4.641.840 19
$ 4.973.401 $ 11.936.160 28 $ 4.641.841 $ 11.604.600 28
$ 11.936.161 En adelante 33 $ 11.604.601 $ 21.219.840 33
$ 21.219.841 $ 37.797.840 35
$ 37.797.841 En adelante 37
Fuente: Construcción propia con base en propuesta de Ley de Financiamiento para una UVT 2018 de $33.156.
De los cuadros N.º 3 y N.º 4 se desprenden dos conclusiones respecto a la modificación del
impuesto a la renta y la retención en la fuente para personas naturales: la primera es que
se reduce el monto a partir del cual las colombianas y colombianos tendrán retención en la
fuente, pasando de $4.770.183 a $4.268.059, con lo que se afecta fundamentalmente a quienes
integran las capas dentro del decil 9 por ingresos –la mayoría de ellos profesionales contrata-
dos por prestación de servicios y flexibilizados sin derecho a prestaciones sociales–. Así, pues,
de aprobarse la reforma, la base gravable arrancaría desde $2.818.261 y no desde $3.149.821,
como viene sucediendo hasta hoy. Lo segundo es que si bien a partir de $235.407.601 anuales
se incrementa la declaración de renta en 2 puntos y de $434.343.601 anuales en 4 puntos, no se
soluciona el problema de fondo en relación con la búsqueda de una estructura fiscal más pro-
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Bogotá, Colombia Economía política de la dominación Contenidogresiva que grave grandes fortunas. De esa establezcan en zonas rurales, en particular
manera, el Gobierno Nacional termina siendo en las afectadas por el conflicto. Los recur-
mucho más que tímido en esta materia, pero sos que se dejarían de recibir por concepto de
crea, al mismo tiempo, el sofisma de que se renta en los próximos años se compensarían
hace más progresiva la estructura tributaria con por lo menos $10 billones que se recibirán
colombiana. ahora por IVA de la población de ingresos ba-
En realidad, lejos de avanzar en términos de jos y medios.
progresividad, más allá de los puntos adicio- En relación con estas medidas es necesario
nales de tributo para ingresos superiores a señalar que el argumento de reducir la carga
$235.407.601 anuales, no se plantea siquiera tributaria para aumentar la inversión y fo-
una reforma ambiciosa que grave de mane- mentar el empleo se cae por su propio peso,
14 ra significativa al 10% de la población con en tanto la inversión en estas actividades
más altos ingresos, la cual concentra el 40% no depende de la carga tributaria sino de las
del ingreso nacional año, y, en particular, al posibilidades de comercialización de mer-
1% que se queda con el 32% de los ingresos cancías que pasa por el incremento de la de-
anuales y concentra el 42,7% de la riqueza manda efectiva, que, paradójicamente, es la
nacional. que se ve afectada como consecuencia de la
disminución del ingreso disponible de los ho-
Una reforma en favor de grandes riquezas gares en el mercado interno. Al respecto val-
dría la pena preguntar: ¿Qué nuevos empleos
Con base en la información estadística apor- generan los bancos cuando se les reduce la
tada por Quimbay y Villabona (2017) para el carga tributaria?
año 2014, el 10% de las empresas más ricas En conclusión, seguimos asistiendo a una
concentraba un equivalente al 92,2% de la dictadura fiscal que profundiza la tendencia
riqueza del país, mientras que el 1% de las a la concentración de la riqueza, mientras
empresas con mayores ingresos concentra- que se debilita la capa de ingresos medios
ba cerca del 28,3% de la riqueza nacional. y se empobrece a los que menos ingresos
Siguiendo a estos mismos autores, el índice tienen en el país. Sin embargo, en tanto no
de Theil (que mide la desigualdad en la dis- se solucione el problema estructural de las
tribución de la riqueza) es de 0,831, que se finanzas públicas, en menos tres años esta-
suma a la tendencia de concentración de la remos, de seguro, asistiendo a otra “reforma
propiedad en Colombia a propósito del Gini de estructural”.
0,891 para el caso de la propiedad de la tierra.
No obstante, lejos de gravar esta concen-
tración de la riqueza urbana y rural y a las
personas naturales y jurídicas que se apro-
pian de más del 40% del ingreso nacional,
la reforma planteada, bajo el argumento de Nota: Para más información sobre la refor-
incentivar la inversión para fomentar el em- ma tributaria y pedagogía sobre la misma
pleo, propone reducir el impuesto a la renta se puede buscar en redes sociales el hashtag
del 33% al 30% para las empresas jurídicas, #LosImpuestosDelCentroDemocrático y, entre
al tiempo que deja libres de este tributo por otros, el video: “Lo que debes saber sobre la
5 años a las nuevas empresas que se funden ley de financiamiento”. Revista Hekatombe:
en el marco de la llamada economía naranja https://www.youtube.com/watch?v=lG2PGde2vCs.
y por 10 años a las empresas nuevas que se
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Noviembre de 2018
Bogotá, Colombia Economía política de la dominación ContenidoBibliografía
ʝʝ Congreso de la Republica de Colombia (2011). Ley 1473 de 2011 “Por medio de la
cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones”. Bogotá.
ʝʝ Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2018a). Marco Fiscal de Mediano
Plazo 2018. Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá.
ʝʝ Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2018b). Proyecto de Ley “por la cual se
expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto
y se dictan otras disposiciones”: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá.
15
ʝʝ Quimbay C. y Villabona J. (2017). “La riqueza cada vez está más concentrada
en Colombia”, entrevista disponible en http://www.revistavirtualpro.
com/noticias/la-riqueza-cada-vez-mas-concentrada-en-colombia. Agencia
de Noticias de la Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.
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